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除非美国能找出别的办法援助英国，否则以目前的方式——用战争以外的手段为英国提供最大程度的援助这条路——很快就要走到尽头了。总统去加勒比海以后，他的主要顾问们开了一次碰头会。会上大家都认识到以上问题的严重性。诺克斯直接点出了问题的关键：“我们从现在开始就得为战争自掏腰包了，对吧？”摩根索提出美国是否应该允许英国继续下军火订单的时候，诺克斯斩钉截铁地说：“当然，毋庸置疑。”可是怎么才能做到这一点呢？大家的讨论仍然集中在是否要求英国人为军火付现款的问题上。这个问题无解。与会者都知道，英国很快就会要求提供贷款甚至无偿赠予了，可是这种要求必须经国会批准；而在国会那里，除非向国会证明除此之外别无他途，否则借贷的提议一定会被国会驳回。只要英国没有变卖它的海外资产，就没有办法向国会证明给予英国财政资助的必要性。191 因为英国当年拒绝偿还第一次世界大战期间欠美国的战争债务，在美国引起了很坏的反响，所以贷款不是个可行的办法。如果美国先替英国下订单，然后再把产品交付给英国，这个主意听上去好一些。当然，这种交付不应该是无偿的，英国说什么也应该为这些军火付出点什么，或者至少在战后把未使用或完好的装备归还也行。192 这个最早由罗斯福提出的点子在他缺席的情况下由他的阁员们进行了发展，不仅涵盖货运商船，而且涵盖英国所需要的各种军火。
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洛锡安建议丘吉尔给罗斯福写的信，在这次会议之后几天，经由国务院转送，终于在 12 月 9 日由海军派水上飞机投递到正在加勒比海上的罗斯福总统手中。这封信花了两周多的时间数易其稿才写成。丘吉尔后来说，这是他这一生所写过的最重要的信件之一。193
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这封信的大部分篇幅都是从英国的角度来介绍战争的进程。丘吉尔在信中强调英国在大西洋上的货轮损失惨重，急需轮船、飞机和弹药，他还展望了 1941 年的严酷战斗和考验。他强调英国的战争努力有赖于美国无私的援助。他很委婉地提出，如果美国能够出动军舰为商船队护航，这意味着美国“向建设性的非交战国地位迈出了决定性的一步”，并且有利于减少英国在大西洋上的航运损失。丘吉尔很清楚，他这个要求有点强人所难，美国公众要到好几个月以后才会同意这么做。他在信中还表达了另一个希望：为了保持大西洋运输线的畅通，希望美国能够“以赠予或者租借的方式向英国提供大量军用舰艇”，并请美国海军扩大在大西洋西部的巡逻范围。
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丘吉尔只在这封长信的结尾部分提到了关键的支付问题。他指出英国的美元储备将尽。他说：“我们很快就再也不能用现款支付海运的运费和其他物资的货款了。”丘吉尔在信中晓之以理动之以情：“当英国浴血奋战的时候，它的海外资产被消耗殆尽，当胜利最终来临，英国付出了血的代价，拯救了世界文明，为美国赢得了拿起武器做好战争准备的时间之后，却发现自己一贫如洗，一文不名——假设出现这样的情况，我相信您会同我持有相同的观点：这是荒谬的，不道德的，对我们两国都不利。”
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他继续指出，如果在战后出现英国破产的情况，会对美国经济带来严重的后果。美国对英国的出口将大幅度滑坡。英美都会出现大规模失业现象。他没有提出解决之道，但是他在信的结尾把英国的国运交付到美国的手中。他写道：
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我认为，如果美国把如此慷慨地许诺的援助仅仅限于立即可以付款的弹药和其他物资的话，这不是美国政府和人民的初衷，也不符合美国的政治原则。您可以信任英国将为正义事业斗争到底，做出任何必要的牺牲，忍受任何苦难，我们以此为荣。至于其他的事务，我们出于绝对的信任，交付到美国人民的手中。我们相信美国政府和人民能够找到让大西洋两岸未来世世代代人民都欢喜赞叹、由衷敬佩的解决方案来。194
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丘吉尔在上面这段结束语中，间接地点出了战争第一年所导致的英美之间实力地位对比天翻地覆的变化。摩根索对英美之间的关系有这样一个简单的总结：“现在的情况是，丘吉尔先生满怀信任地把自己的命运交托给罗斯福先生，现在轮到罗斯福先生告诉我们他会怎么做了。”195 这就像是大英帝国的挽歌。
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当摩根索和其他政府高官们在华盛顿继续为英国无力支付战争物资货款的问题绞尽脑汁的时候，196 罗斯福正坐在“塔斯卡卢萨”号的甲板上，沐浴在加勒比海温暖的阳光下，回味丘吉尔的来信。他反复阅读这封信，连续两天的时间若有所思，沉浸在来信的内容当中。总统在船上唯一的政治亲信霍普金斯没有打扰总统，让他沉浸在自己的思绪中。霍普金斯后来回忆说：“某一天傍晚，总统突然之间想通了整个计划。看来他并不清楚在法律上怎样运作这个计划，可是他确信自己能够做到这一点。”197 有可能霍普金斯对他自己所起的作用过于谦虚；有可能在总统想出解决方案之前，他们两人在一起逐一讨论过每一种可能性；有可能这个决策并不是像他们说的那样，是天才火花的灵光一现。但是这一切可能性都不重要了。毫无疑问，罗斯福本人最终找到了办法，能够解决英国外汇危机的问题，从而使美国无限的资源宝库能够为英国的战争努力所用。198
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罗斯福一如既往地暂时不把自己的决定告诉内阁成员。他告诉阁员们在自己回来充分讨论这件事之前，暂时不要仓促行事。199 在此之前，与外交和国防事务有关的政府要员在赫尔的国务卿办公室开过一次会，讨论丘吉尔来信所谈的事务，尤其是英国要求美国“作为建设性的非交战国”采取决定性措施，以便在总统回来的时候，给总统提供可供选择的行动方案。与会者除了赫尔本人，还有史汀生、诺克斯、马歇尔上将、斯塔克海军上将、韦尔斯和几名其他政府高官。斯塔克坚信以目前的商船损失速度，英国不可能再坚持超过半年。史汀生则一如既往地得出中肯的结论，“除非我们直接参战”，否则美国的军工业不可能把产量提高到既能满足我们自己的国防需求，又能防止英国战败的必要水平上。当史汀生询问斯塔克，怎样才能把英国从目前大西洋的颓势中解救出来的时候，斯塔克回答说，唯一的办法就是取消中立法案，让美国的商船向英国运送给养，而这样做无疑就需要美国舰队为商船提供护航，最终很可能导致美国参战。这个前景令人生畏。当然，这次会议没有讨论出任何可行的方案。200
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在 12 月 16 日总统从“塔斯卡卢萨”号巡洋舰上的短假期回到华盛顿，皮肤晒得黝黑，精力充沛，精神焕发。华盛顿政界期待他的下一步行动。201 第二天他告诉摩根索，他在这次旅行当中苦思冥想能为英国做点什么事，得出的结论是，唯一的办法是避开金钱交易。他既不想卖军火，也不想提供贷款，而是“告诉英国人，我们将给予你们所需的大炮和船只，只要你们答应战后把这些租借的舰船和大炮还给我们就行”。“你怎么看？”摩根索对这个主意欣喜若狂。202 他后来将这个主意描绘成总统的灵光一现。203 其实我们知道，总统考虑这个问题已经颇有一段时间了。至少在驱逐舰交易的时候，罗斯福就曾考虑过把商船租赁给英国。当时财政部发现了一个法律漏洞：如果某项军事资产并非本国政府所必需，则可以依法出租最多 5 年的时间。这就是这个点子最初的来源。204 不过当时财政部并没有进一步利用他们发现的这个法律漏洞。总统本人认识到这个租借方式的无限可能性。12 月 17 日，他以新颖、明确、不容置疑的方式向大众公布了这条政策。
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罗斯福在那天下午召开记者招待会。他开头故作轻松地说，今天没有什么特别的消息。可是有件事，他觉得也许值得一提。他逐渐切入正题。他说，没有一场重要战争是因为缺钱而打输的，他列举了应该对英国增加援助的各种理由，故意看上去好像是即席发言，想到哪儿说到哪儿似的。他说：“从美国本身国防需要的自私角度来说，我们也必须尽全力帮助大英帝国保卫本土。”他指出英国的战争订单“对美国国防工业不可或缺”。他否定了取消约翰逊法和中立法案的必要性。但是他强调，必须要寻求非传统的手段来解决战争的资金问题。他有些夸大其辞地说，本届政府已经为此事谋划了好几周的时间，他接下来提出的方案仅是几个可行方案中的一个。这就是：美国政府将代替英国为英国的战争物资下订单，然后把所生产的武器弹药“出售或者租赁给英国”。罗斯福接着说，这样做的目的是“避开愚蠢的现金交易”。他打了个比方来说明这种做法。邻居的房子失火了，你不会跟他说：“我花了 15 美元买的花园浇水的水管子，你先得付我 15 美元。”你肯定会先把水管借给邻居，以后再拿回来。这就是美国政府处理军火问题的方式。总统说，整个运作的细节还在讨论当中，但是他下决心要做的事就是把“孔方兄换成君子协定”。他说：“我想你们都明白我的意思了吧。”当在场的记者询问，这个方法会不会把国家拉近战争的时候，罗斯福对此不以为然。不过他同意这个方案必须通过国会批准，相应的立法工作将在新年以后展开。205
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这是一场大师级别的精彩表演，罗斯福平生最精彩的政治演出。其实那个邻居水管的比喻不像看起来那样是总统即席发挥的，四个月之前伊克斯用过这个比喻，总统显然铭记在心，以备将来什么时候用到它。206 这个比方现在用得恰到好处，总统的演说稿写作班子成员罗伯特·舍伍德相信：“完全可以说是那个邻家失火的比喻为总统赢得了租借法案之战。”207 当然，整个租借法案还远未成形，总统对方案的细节没有做更多的考虑。不过当这个法案提交国会批准的时候，早晚会日臻完善的。他没有理睬如何增加美国产能以满足英国需求的问题，也不清楚怎么把英国军队所需的物资安全地送抵英国。而且在这个比喻当中，很多人也发现有明显的缺陷，即这些“水管子”不太可能毫无损耗地就能在战后被归还给美国。但是总统用这个比喻最成功的地方，就是把复杂和有争议的问题，简化成人人都能听懂的，而且大多数人都能感同身受的身边的例子。现在，军援英国的问题已经摆到了全国人民的面前，任凭各方面来批评和讨论。
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在把整件事捅给媒体之后，罗斯福马上继之以迅速果敢的行政措施，批准了史汀生提议的紧急增加国防工业产能的计划。总统命 4 名成员组成生产管理办公室来代替春季设立的没有主席且效率低下的顾问委员会。这 4 名成员包括史汀生，诺克斯，办公室主任经验丰富的商界大亨威廉·克努德森（他是通用汽车公司董事长），还有办公室联席主任、联合纺织业工会主席西德尼·希尔曼（任命他是为了确保美国劳工界的支持与合作）。不过，这个新机构在运营上的弱点也很快暴露了出来。在当时来说，至少建立这个新机构清楚地表明，总统急于推动军援计划。只是在怎样安排运输方面，他还没有明确地表态。208
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在 12 月 29 日，那次关键性的记者招待会 12 天后，罗斯福坐着轮椅被推进白宫的外交接见厅，举行他新任期的第一次“炉边谈话”。当时和后来的很多人都认为这是他最精彩最有效的一次炉边谈话。这次谈话多多少少和德国的海外宣传有关。在获知美国的租借法案动议之后，德国发动了一场宣传攻势，旨在唤起美国本土的孤立主义者，但却适得其反，无意中给支持总统方案的势力帮了忙。209 不过，这次谈话主要的目的还是罗斯福想要用简单明了的语言，向美国人民说明目前的严重情况，告诉美国人民，战争已经给美国的国家安全带来了多么大的威胁，210 说明竭尽全力援助英国的绝对必要性。而这是租借法案的前奏曲。
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罗斯福关于美国国家安全岌岌可危的说辞并没有让美国人民感到震惊。他提到了 9 月德意日签订的针对美国的《德意日三国同盟条约》，认为目前世界是由截然对立的两大阵营所组成：一边是自由、民主的国度，正在进行着正义战争；另一边是邪恶的极权主义暴政，正试图统治全世界，让全人类做他们的奴隶。在空中力量的时代，海洋再也不能保护美国免遭侵略，一定不能让敌对势力控制海洋。为此，美国绝对有必要支持英国（他还提到了希腊和中国）继续战斗下去。因为，“一旦英国陷落，轴心国势力将控制整个欧洲、亚洲、非洲、大洋洲大陆，再加上海洋，他们将能够集中巨大的陆海军力量进攻西半球”。因此，美国必须直面未来的巨大危险。总统间接地谴责了孤立主义反对派，认为“所谓我们只要对其他国家的命运视而不见，就能独善其身”的想法只是一种幻想。历史的经验一再证明，绥靖主义不是解决问题的办法，“妥协所带来的和平”是无稽之谈，那根本就是虚假的和平。
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总统转向谈话的下一个主题：援助英国的必要性。英国正在与“邪恶联盟”进行殊死较量，美国未来的安全取决于这场战争的结果。罗斯福明确地强调：“如果我们现在就竭尽所能，支持那些抵抗轴心国侵略的国家，而不是对这些国家的失败坐视不救，那么我们未来被迫卷入战争的几率反而更小。”他坦率承认，无论采取何种对策，风险总是不可避免的。但是他所倡议的对策有最小的风险。根本不需要向国外派遣美国远征军，政府也没有这么做的意愿。“你们可以把任何向欧洲派兵的猜测指为无稽之谈，”但是正在战斗的国家和人民需要“战斗的武器”，而且“在道义上，我们也必须提供给他们这些武器”。他重复强调，政府的政策不是要走向战争，恰恰是要把战争拒于美国领土之外。他呼吁工人和资本家联合起来，加倍努力。“我们需要更多的船只，更多的大炮，更多的飞机，更多的一切。”究竟需要向国外输送多少军火和其他物资，这是由政府的防务专家们来决定的问题。美国已经向英国提供了巨大的物质援助，未来将提供更多。总统以如下不朽的金句来结束这场有力的演说：“我们必须成为巨大的民主兵工厂。”211
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社会各界对“炉边谈话”的反响极其热烈。四分之三的美国人收听了这次讲演，六成以上同意总统的观点。白宫收到雪片似的对谈话的反馈信件和电报，支持和反对的比例是 100
:1。罗斯福非常高兴。这个反应让他喜出望外。反对的声音自然来自越来越薄弱的孤立主义阵营，即便连孤立主义者也有很多人被总统说服了。对总统演说最普遍的反应是，对总统最终表现出来的清晰而坚定的领导力表示赞赏，欢呼美国政策终于在几个月之后拨云见日，罗斯福总统终于“明确无误地阐述了美国的选择，这个选择早就该做出来了”。仅有的遗憾是，这个“政策拖延了 6 个月宝贵的时间”。212
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1940 年 12 月是做出关键性决策的一个月，这很可能是整场战争中最为重要的决策。这个决策“无异于向轴心国公开宣称进入经济战的战争状态”。213 从当选连任之前至今，总统第一次像这样去引领民意，而不是跟从民意了。而民意也确实追随着他的引导。现在，70% 的接受调查者都愿意帮助英国，即便要冒着美国被卷入战争的风险。但是绝大多数美国人还是反对在那时就参战。正如一位评论家说的，美国人民还是更愿意“踩在战争的边缘”，而不是直接被推进战争当中。214
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罗斯福的炉边谈话之后不久，他就在 1941 年 1 月 6 日向国会发表了一年一度的国情咨文演说。在这场同样雄辩的演说当中，总统提出了他所致力于的“人类四项基本的自由权利”。这相当于美国对于战后世界的目标和规划：言论自由、宗教自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。不久，总统提出了 1942 年预算要求，在总额 175 亿美元的预算中，60% 给予了国防需要。215 “民主的兵工厂”正式开工了。
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在 1 月 6 日国会演讲之前的 2 日，总统的紧迫感使他指示财政部马上着手起草将要提交给国会的租借法案。216 此后，摩根索和他的团队就接手了这项任务。这项法案有个具有象征意义的代号：众议院第 1776 号决议。1776 年是美国独立战争开始的年代。1 月 10 日，租借法案提交给了众议院。以后两个月的国会辩论唇枪舌剑，在媒体上被广泛报道，吸引了全国热切的关注。几乎每一个美国人都知道这个法案，大多数人始终支持它，尽管有三分之一的接受调查者认为，如果这个法案获得通过，有可能使美国向战争再迈进一步。217 反对租借法案的运动是孤立主义者的最后一场战役了。“美国优先”委员会发动了大规模的反对游说。年轻的约翰·肯尼迪也是这次游说活动的捐助者之一。218 《芝加哥论坛报》投入大量版面广泛报导了这次反对运动——这份报纸的老板是喜欢自我炫耀的、直言不讳的孤立主义者罗伯特·麦考密克上校。219
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复杂的立法程序按部就班地进行着。国会里的反对势力没有强大到否决这个法案，但还是能迫使法案进行一系列修改。最终，租借法案在众议院以 260 票赞成、165 票反对，在参议院以 60 票赞成、31 票反对获得通过。两院中的反对票主要来自共和党。罗斯福在 1941 年 3 月 11 日签署了租借法案。这项法案赋予总统如下权力：“如果总统认为任何一个国家的国防对美国的国防利益来说是至关重要的”，总统有权下令替这个国家的政府生产或者采购“任何武器装备”。220
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4 天以后，在白宫常驻记者联合会的年度晚宴上，总统发表讲话。他原想谴责他的政治对手一番，但是临时决定省略了这部分攻击性的言辞。221 他强调了这次租借法案辩论所导致的国家团结，这种团结对未来的任务至关重要。他声称：“绝不能让欧洲或者亚洲的独裁者们怀疑我们的团结。”整个国家经过了一场大辩论。他承认：“我们的民主制度可能导致我们做出决定很慢。但是一旦做出决定，这个决定不是一个人的，而是 1.3 亿人共同的决定。我们都拥护这个决定。全世界都不会再有疑虑。”他随后还顺便攻击了他的对手：“这个决定结束了我们国家里任何的绥靖主义倾向，结束了要我们和独裁者妥协的声音，结束了对独裁压迫统治的妥协。我们现在就要行动。”他强调了这次决策的重要意义：“我们坚信，一旦我们的生产潜力发挥到极致，全世界的民主政权将会证明，独裁统治不可能获胜。”222
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