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罗斯福一如既往地暂时不把自己的决定告诉内阁成员。他告诉阁员们在自己回来充分讨论这件事之前，暂时不要仓促行事。199 在此之前，与外交和国防事务有关的政府要员在赫尔的国务卿办公室开过一次会，讨论丘吉尔来信所谈的事务，尤其是英国要求美国“作为建设性的非交战国”采取决定性措施，以便在总统回来的时候，给总统提供可供选择的行动方案。与会者除了赫尔本人，还有史汀生、诺克斯、马歇尔上将、斯塔克海军上将、韦尔斯和几名其他政府高官。斯塔克坚信以目前的商船损失速度，英国不可能再坚持超过半年。史汀生则一如既往地得出中肯的结论，“除非我们直接参战”，否则美国的军工业不可能把产量提高到既能满足我们自己的国防需求，又能防止英国战败的必要水平上。当史汀生询问斯塔克，怎样才能把英国从目前大西洋的颓势中解救出来的时候，斯塔克回答说，唯一的办法就是取消中立法案，让美国的商船向英国运送给养，而这样做无疑就需要美国舰队为商船提供护航，最终很可能导致美国参战。这个前景令人生畏。当然，这次会议没有讨论出任何可行的方案。200
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在 12 月 16 日总统从“塔斯卡卢萨”号巡洋舰上的短假期回到华盛顿，皮肤晒得黝黑，精力充沛，精神焕发。华盛顿政界期待他的下一步行动。201 第二天他告诉摩根索，他在这次旅行当中苦思冥想能为英国做点什么事，得出的结论是，唯一的办法是避开金钱交易。他既不想卖军火，也不想提供贷款，而是“告诉英国人，我们将给予你们所需的大炮和船只，只要你们答应战后把这些租借的舰船和大炮还给我们就行”。“你怎么看？”摩根索对这个主意欣喜若狂。202 他后来将这个主意描绘成总统的灵光一现。203 其实我们知道，总统考虑这个问题已经颇有一段时间了。至少在驱逐舰交易的时候，罗斯福就曾考虑过把商船租赁给英国。当时财政部发现了一个法律漏洞：如果某项军事资产并非本国政府所必需，则可以依法出租最多 5 年的时间。这就是这个点子最初的来源。204 不过当时财政部并没有进一步利用他们发现的这个法律漏洞。总统本人认识到这个租借方式的无限可能性。12 月 17 日，他以新颖、明确、不容置疑的方式向大众公布了这条政策。
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罗斯福在那天下午召开记者招待会。他开头故作轻松地说，今天没有什么特别的消息。可是有件事，他觉得也许值得一提。他逐渐切入正题。他说，没有一场重要战争是因为缺钱而打输的，他列举了应该对英国增加援助的各种理由，故意看上去好像是即席发言，想到哪儿说到哪儿似的。他说：“从美国本身国防需要的自私角度来说，我们也必须尽全力帮助大英帝国保卫本土。”他指出英国的战争订单“对美国国防工业不可或缺”。他否定了取消约翰逊法和中立法案的必要性。但是他强调，必须要寻求非传统的手段来解决战争的资金问题。他有些夸大其辞地说，本届政府已经为此事谋划了好几周的时间，他接下来提出的方案仅是几个可行方案中的一个。这就是：美国政府将代替英国为英国的战争物资下订单，然后把所生产的武器弹药“出售或者租赁给英国”。罗斯福接着说，这样做的目的是“避开愚蠢的现金交易”。他打了个比方来说明这种做法。邻居的房子失火了，你不会跟他说：“我花了 15 美元买的花园浇水的水管子，你先得付我 15 美元。”你肯定会先把水管借给邻居，以后再拿回来。这就是美国政府处理军火问题的方式。总统说，整个运作的细节还在讨论当中，但是他下决心要做的事就是把“孔方兄换成君子协定”。他说：“我想你们都明白我的意思了吧。”当在场的记者询问，这个方法会不会把国家拉近战争的时候，罗斯福对此不以为然。不过他同意这个方案必须通过国会批准，相应的立法工作将在新年以后展开。205
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这是一场大师级别的精彩表演，罗斯福平生最精彩的政治演出。其实那个邻居水管的比喻不像看起来那样是总统即席发挥的，四个月之前伊克斯用过这个比喻，总统显然铭记在心，以备将来什么时候用到它。206 这个比方现在用得恰到好处，总统的演说稿写作班子成员罗伯特·舍伍德相信：“完全可以说是那个邻家失火的比喻为总统赢得了租借法案之战。”207 当然，整个租借法案还远未成形，总统对方案的细节没有做更多的考虑。不过当这个法案提交国会批准的时候，早晚会日臻完善的。他没有理睬如何增加美国产能以满足英国需求的问题，也不清楚怎么把英国军队所需的物资安全地送抵英国。而且在这个比喻当中，很多人也发现有明显的缺陷，即这些“水管子”不太可能毫无损耗地就能在战后被归还给美国。但是总统用这个比喻最成功的地方，就是把复杂和有争议的问题，简化成人人都能听懂的，而且大多数人都能感同身受的身边的例子。现在，军援英国的问题已经摆到了全国人民的面前，任凭各方面来批评和讨论。
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在把整件事捅给媒体之后，罗斯福马上继之以迅速果敢的行政措施，批准了史汀生提议的紧急增加国防工业产能的计划。总统命 4 名成员组成生产管理办公室来代替春季设立的没有主席且效率低下的顾问委员会。这 4 名成员包括史汀生，诺克斯，办公室主任经验丰富的商界大亨威廉·克努德森（他是通用汽车公司董事长），还有办公室联席主任、联合纺织业工会主席西德尼·希尔曼（任命他是为了确保美国劳工界的支持与合作）。不过，这个新机构在运营上的弱点也很快暴露了出来。在当时来说，至少建立这个新机构清楚地表明，总统急于推动军援计划。只是在怎样安排运输方面，他还没有明确地表态。208
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在 12 月 29 日，那次关键性的记者招待会 12 天后，罗斯福坐着轮椅被推进白宫的外交接见厅，举行他新任期的第一次“炉边谈话”。当时和后来的很多人都认为这是他最精彩最有效的一次炉边谈话。这次谈话多多少少和德国的海外宣传有关。在获知美国的租借法案动议之后，德国发动了一场宣传攻势，旨在唤起美国本土的孤立主义者，但却适得其反，无意中给支持总统方案的势力帮了忙。209 不过，这次谈话主要的目的还是罗斯福想要用简单明了的语言，向美国人民说明目前的严重情况，告诉美国人民，战争已经给美国的国家安全带来了多么大的威胁，210 说明竭尽全力援助英国的绝对必要性。而这是租借法案的前奏曲。
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罗斯福关于美国国家安全岌岌可危的说辞并没有让美国人民感到震惊。他提到了 9 月德意日签订的针对美国的《德意日三国同盟条约》，认为目前世界是由截然对立的两大阵营所组成：一边是自由、民主的国度，正在进行着正义战争；另一边是邪恶的极权主义暴政，正试图统治全世界，让全人类做他们的奴隶。在空中力量的时代，海洋再也不能保护美国免遭侵略，一定不能让敌对势力控制海洋。为此，美国绝对有必要支持英国（他还提到了希腊和中国）继续战斗下去。因为，“一旦英国陷落，轴心国势力将控制整个欧洲、亚洲、非洲、大洋洲大陆，再加上海洋，他们将能够集中巨大的陆海军力量进攻西半球”。因此，美国必须直面未来的巨大危险。总统间接地谴责了孤立主义反对派，认为“所谓我们只要对其他国家的命运视而不见，就能独善其身”的想法只是一种幻想。历史的经验一再证明，绥靖主义不是解决问题的办法，“妥协所带来的和平”是无稽之谈，那根本就是虚假的和平。
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总统转向谈话的下一个主题：援助英国的必要性。英国正在与“邪恶联盟”进行殊死较量，美国未来的安全取决于这场战争的结果。罗斯福明确地强调：“如果我们现在就竭尽所能，支持那些抵抗轴心国侵略的国家，而不是对这些国家的失败坐视不救，那么我们未来被迫卷入战争的几率反而更小。”他坦率承认，无论采取何种对策，风险总是不可避免的。但是他所倡议的对策有最小的风险。根本不需要向国外派遣美国远征军，政府也没有这么做的意愿。“你们可以把任何向欧洲派兵的猜测指为无稽之谈，”但是正在战斗的国家和人民需要“战斗的武器”，而且“在道义上，我们也必须提供给他们这些武器”。他重复强调，政府的政策不是要走向战争，恰恰是要把战争拒于美国领土之外。他呼吁工人和资本家联合起来，加倍努力。“我们需要更多的船只，更多的大炮，更多的飞机，更多的一切。”究竟需要向国外输送多少军火和其他物资，这是由政府的防务专家们来决定的问题。美国已经向英国提供了巨大的物质援助，未来将提供更多。总统以如下不朽的金句来结束这场有力的演说：“我们必须成为巨大的民主兵工厂。”211
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社会各界对“炉边谈话”的反响极其热烈。四分之三的美国人收听了这次讲演，六成以上同意总统的观点。白宫收到雪片似的对谈话的反馈信件和电报，支持和反对的比例是 100
:1。罗斯福非常高兴。这个反应让他喜出望外。反对的声音自然来自越来越薄弱的孤立主义阵营，即便连孤立主义者也有很多人被总统说服了。对总统演说最普遍的反应是，对总统最终表现出来的清晰而坚定的领导力表示赞赏，欢呼美国政策终于在几个月之后拨云见日，罗斯福总统终于“明确无误地阐述了美国的选择，这个选择早就该做出来了”。仅有的遗憾是，这个“政策拖延了 6 个月宝贵的时间”。212
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1940 年 12 月是做出关键性决策的一个月，这很可能是整场战争中最为重要的决策。这个决策“无异于向轴心国公开宣称进入经济战的战争状态”。213 从当选连任之前至今，总统第一次像这样去引领民意，而不是跟从民意了。而民意也确实追随着他的引导。现在，70% 的接受调查者都愿意帮助英国，即便要冒着美国被卷入战争的风险。但是绝大多数美国人还是反对在那时就参战。正如一位评论家说的，美国人民还是更愿意“踩在战争的边缘”，而不是直接被推进战争当中。214
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罗斯福的炉边谈话之后不久，他就在 1941 年 1 月 6 日向国会发表了一年一度的国情咨文演说。在这场同样雄辩的演说当中，总统提出了他所致力于的“人类四项基本的自由权利”。这相当于美国对于战后世界的目标和规划：言论自由、宗教自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。不久，总统提出了 1942 年预算要求，在总额 175 亿美元的预算中，60% 给予了国防需要。215 “民主的兵工厂”正式开工了。
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在 1 月 6 日国会演讲之前的 2 日，总统的紧迫感使他指示财政部马上着手起草将要提交给国会的租借法案。216 此后，摩根索和他的团队就接手了这项任务。这项法案有个具有象征意义的代号：众议院第 1776 号决议。1776 年是美国独立战争开始的年代。1 月 10 日，租借法案提交给了众议院。以后两个月的国会辩论唇枪舌剑，在媒体上被广泛报道，吸引了全国热切的关注。几乎每一个美国人都知道这个法案，大多数人始终支持它，尽管有三分之一的接受调查者认为，如果这个法案获得通过，有可能使美国向战争再迈进一步。217 反对租借法案的运动是孤立主义者的最后一场战役了。“美国优先”委员会发动了大规模的反对游说。年轻的约翰·肯尼迪也是这次游说活动的捐助者之一。218 《芝加哥论坛报》投入大量版面广泛报导了这次反对运动——这份报纸的老板是喜欢自我炫耀的、直言不讳的孤立主义者罗伯特·麦考密克上校。219
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复杂的立法程序按部就班地进行着。国会里的反对势力没有强大到否决这个法案，但还是能迫使法案进行一系列修改。最终，租借法案在众议院以 260 票赞成、165 票反对，在参议院以 60 票赞成、31 票反对获得通过。两院中的反对票主要来自共和党。罗斯福在 1941 年 3 月 11 日签署了租借法案。这项法案赋予总统如下权力：“如果总统认为任何一个国家的国防对美国的国防利益来说是至关重要的”，总统有权下令替这个国家的政府生产或者采购“任何武器装备”。220
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4 天以后，在白宫常驻记者联合会的年度晚宴上，总统发表讲话。他原想谴责他的政治对手一番，但是临时决定省略了这部分攻击性的言辞。221 他强调了这次租借法案辩论所导致的国家团结，这种团结对未来的任务至关重要。他声称：“绝不能让欧洲或者亚洲的独裁者们怀疑我们的团结。”整个国家经过了一场大辩论。他承认：“我们的民主制度可能导致我们做出决定很慢。但是一旦做出决定，这个决定不是一个人的，而是 1.3 亿人共同的决定。我们都拥护这个决定。全世界都不会再有疑虑。”他随后还顺便攻击了他的对手：“这个决定结束了我们国家里任何的绥靖主义倾向，结束了要我们和独裁者妥协的声音，结束了对独裁压迫统治的妥协。我们现在就要行动。”他强调了这次决策的重要意义：“我们坚信，一旦我们的生产潜力发挥到极致，全世界的民主政权将会证明，独裁统治不可能获胜。”222
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 6
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租借法案是这场战争当中最重要的政治决策之一，产生了一些非常深远的影响。对于丘吉尔来说，这是个“美妙的决定”，他由此知道“美国现在和我们紧紧绑在一起了”，它给英国带来了新的希望。223 他将这个决定称作英国战争努力当中“一个关键的转折点”。224 它意味着美国已经义无反顾地承担起英美同盟的义务，美国反对纳粹德国的政策也不可逆转了，这是“迈向战争的关键一步”。225 来自德国的反应也从反面印证了这个决定的重要性。德国国防军首脑将这个决定视为宣战，戈培尔的宣传也采用同一口径。希特勒立刻决定把北大西洋的战区范围延伸到格陵兰岛水域。226
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对于罗斯福的批评者来说，这恰恰就是租借法案的目的所在。死硬的孤立主义参议员伯顿·惠勒宣称租借法案“将会杀死四分之一的美国年轻人”。罗斯福立刻进行了反击，他反唇相讥道：“这是我听过的最歪曲事实、最搬弄是非、最不爱国的言辞。”227 在春季，查尔斯·林白成了“美国优先”委员会当中反罗斯福派的新宠，总统私下说，他相信林白是个纳粹分子。228 而对在朝在野的狂热干预主义分子来说，租借法案提供了孤立主义者反对的东西：一种紧迫感和危机感，推动美国的政策加速向直接干预欧洲战事的方向演变；而且他们认为直接参战是必要的，而且不可避免。租借法案通过之后的几个月里，总统在他的两派批评者当中两面不讨好：对于孤立主义者来说，他走得太远了；而对于干预主义者，他做得远远不够。实际上，罗斯福没有采取中间路线，他确定无疑地倾向于那些想要给英国更大帮助、支撑英国度过战争中最黑暗阶段的那些人。可是任何方案必须保证美国不能直接参战，而他的政治敏感性告诉他，谨慎从事才是为政之道。结果，在春季的几个月当中，美国的对外政策似乎又回到了没有明确方向、不确定和犹豫不决的状态。
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租借法案的短期效果并不明显。哈里·霍普金斯被任命来协调租借法案，有点像钦差大臣的地位。229 政府立即请求划拨 70 亿美元预算。第一批按照租借法案运到英国的货物特别符合罗斯福“炉边谈话”的精神：90 万英尺的消防水管！但是在整个 1941 年间英帝国所消耗弹药总量当中，只有 1% 来自租借法案。对于英国的战争努力来说，租借法案的短期效果主要是象征性的。但是在战争后来的进程中，租借法案给英国带来的帮助远非象征性。它填补了英国财政赤字一半的缺口，后来对苏联战争机器所起的作用也至关重要。在法案的起草阶段，政府有意未列出租借法案的具体受让国名单。政府从秘密情报来源获悉，希特勒在年底之前进攻苏联的迹象越来越明显，因此政府预期苏联未来可能会加入租借法案适用范围，不想让国会里的反共力量在当时就对受让国的范围做出限制。这一决定被证明极具先见之明。到战争结束的时候，美国已经根据租借法案向全世界提供了超过 500 亿美元的各类物资。
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在美国国内，租借法案引发了军备支出的巨大增长。1941 年美国国防支出在国内生产总值当中所占的比例比 1939 年增加了十倍。增加的支出主要来源于国债，而不是税收，这成为政府财政政策的一个长久趋势。企业运用机械化大生产技术，同时意味着大企业越发强大，在行业总产出当中所占的比重也大大提高。总体来说，美国战后的军事-工业综合体肇始于租借法案时代。230
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12 月做出的决策和 3 月完成的立法程序一劳永逸地解决了美国工业生产的问题，美国经济全面转入战时轨道（当然，生产和组织方面仍然存在这样那样的问题，此时战时经济远非运转顺畅，也还不是开足马力）。而因为大西洋上商船队的损失日益严重，怎样把充足的物资安全地运抵英国仍然是个悬而未决的问题。而且租借法案提出了一个尖锐的问题，当时没有人能够圆满地做出解答：美国现在已经放弃了严格中立的立场，实质上已经是一边倒的非交战国了，它如此起劲地向战争中的一方提供武器，以后还能继续置身战争之外吗？这次又是史汀生直言不讳，在 1940 年 12 月说出了大家都不敢讲的话：“我们不可能总是那个铸造武器却让别人去打仗的角色。”不过他也承认，国家还没有做好充分的准备直接参战。231
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与此同时，战争离美国越来越近，虽然现在还只限于战争计划的蓝图上。1940 年 11 月，斯塔克海军上将制订了一份代号为“D 计划”的全球战略防御计划。它的基本设定是，如果美国同时与德国、意大利、日本开战，斯塔克认为美国迟早有必要向欧洲和非洲派出大规模的地面部队和空军力量232 ，那么美国应先在在大西洋战场和英国携手发动攻势，而在太平洋战场应该采取防御姿态233 。虽然罗斯福从来没有正式采纳过 D 计划，但是在他和主要的国防顾问们 1 月 17 日开的一次会议上，他们决定，美国第一位的作战目标是保持英国运输线的畅通，这个决定暗合了 D 计划的指导思想。总统指示海军准备对赴英运输船只组织护航。234 组织护航运输队这个主意听起来不错，但是跟以前一样，罗斯福总是小心翼翼，还没有准备好实际落实这个步骤。
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斯塔克建议总统批准美军参谋长们和英军参谋长秘密商谈未来两洋的作战行动计划。235 1941 年 1 月，英美召开了联合参谋长会议。英美作战计划部门在两个月内就如果美国参战以后的总体战略问题达成基本一致，这份文件代号为 ABC-1。当然，这份计划对双方还没有约束的力量。一旦开战，遵循 D 计划的基本思路，双方的总体战略是“德国优先”，在太平洋战场与日本打一场拖延性质的消耗战，直到击败德国之后，再回过头来对付日本。实际上 ABC-1 计划是以后几个月两国的基本战略思路，甚至 1941 年 12 月开战以后的实际战略也遵循了这一思路。236 正如罗斯福的演说撰稿人之一舍伍德所说，在美国最终参战之前半年，英美就已经形成了“普通法系联盟”，这个联盟从租借法案开始公开初现，后来通过英美参谋部在华盛顿的秘密会谈最终成形。237
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罗斯福在这个冬天做了很多。一开始，他在主要顾问们的压力下步步为营，很谨慎地进行了驱逐舰交易；然后，这种犹豫让位给 12 月与 1 月力主租借法案的果敢大胆。但是总统并不想要继续加速前进。在麻烦重重的 1941 年春季，他又一次放弃了大胆的作风，小心谨慎又一次占了上风，这让内阁里的“鹰派”成员们再次大感失望。
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