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总统转向谈话的下一个主题：援助英国的必要性。英国正在与“邪恶联盟”进行殊死较量，美国未来的安全取决于这场战争的结果。罗斯福明确地强调：“如果我们现在就竭尽所能，支持那些抵抗轴心国侵略的国家，而不是对这些国家的失败坐视不救，那么我们未来被迫卷入战争的几率反而更小。”他坦率承认，无论采取何种对策，风险总是不可避免的。但是他所倡议的对策有最小的风险。根本不需要向国外派遣美国远征军，政府也没有这么做的意愿。“你们可以把任何向欧洲派兵的猜测指为无稽之谈，”但是正在战斗的国家和人民需要“战斗的武器”，而且“在道义上，我们也必须提供给他们这些武器”。他重复强调，政府的政策不是要走向战争，恰恰是要把战争拒于美国领土之外。他呼吁工人和资本家联合起来，加倍努力。“我们需要更多的船只，更多的大炮，更多的飞机，更多的一切。”究竟需要向国外输送多少军火和其他物资，这是由政府的防务专家们来决定的问题。美国已经向英国提供了巨大的物质援助，未来将提供更多。总统以如下不朽的金句来结束这场有力的演说：“我们必须成为巨大的民主兵工厂。”211
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社会各界对“炉边谈话”的反响极其热烈。四分之三的美国人收听了这次讲演，六成以上同意总统的观点。白宫收到雪片似的对谈话的反馈信件和电报，支持和反对的比例是 100
:1。罗斯福非常高兴。这个反应让他喜出望外。反对的声音自然来自越来越薄弱的孤立主义阵营，即便连孤立主义者也有很多人被总统说服了。对总统演说最普遍的反应是，对总统最终表现出来的清晰而坚定的领导力表示赞赏，欢呼美国政策终于在几个月之后拨云见日，罗斯福总统终于“明确无误地阐述了美国的选择，这个选择早就该做出来了”。仅有的遗憾是，这个“政策拖延了 6 个月宝贵的时间”。212
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1940 年 12 月是做出关键性决策的一个月，这很可能是整场战争中最为重要的决策。这个决策“无异于向轴心国公开宣称进入经济战的战争状态”。213 从当选连任之前至今，总统第一次像这样去引领民意，而不是跟从民意了。而民意也确实追随着他的引导。现在，70% 的接受调查者都愿意帮助英国，即便要冒着美国被卷入战争的风险。但是绝大多数美国人还是反对在那时就参战。正如一位评论家说的，美国人民还是更愿意“踩在战争的边缘”，而不是直接被推进战争当中。214
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罗斯福的炉边谈话之后不久，他就在 1941 年 1 月 6 日向国会发表了一年一度的国情咨文演说。在这场同样雄辩的演说当中，总统提出了他所致力于的“人类四项基本的自由权利”。这相当于美国对于战后世界的目标和规划：言论自由、宗教自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。不久，总统提出了 1942 年预算要求，在总额 175 亿美元的预算中，60% 给予了国防需要。215 “民主的兵工厂”正式开工了。
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在 1 月 6 日国会演讲之前的 2 日，总统的紧迫感使他指示财政部马上着手起草将要提交给国会的租借法案。216 此后，摩根索和他的团队就接手了这项任务。这项法案有个具有象征意义的代号：众议院第 1776 号决议。1776 年是美国独立战争开始的年代。1 月 10 日，租借法案提交给了众议院。以后两个月的国会辩论唇枪舌剑，在媒体上被广泛报道，吸引了全国热切的关注。几乎每一个美国人都知道这个法案，大多数人始终支持它，尽管有三分之一的接受调查者认为，如果这个法案获得通过，有可能使美国向战争再迈进一步。217 反对租借法案的运动是孤立主义者的最后一场战役了。“美国优先”委员会发动了大规模的反对游说。年轻的约翰·肯尼迪也是这次游说活动的捐助者之一。218 《芝加哥论坛报》投入大量版面广泛报导了这次反对运动——这份报纸的老板是喜欢自我炫耀的、直言不讳的孤立主义者罗伯特·麦考密克上校。219
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复杂的立法程序按部就班地进行着。国会里的反对势力没有强大到否决这个法案，但还是能迫使法案进行一系列修改。最终，租借法案在众议院以 260 票赞成、165 票反对，在参议院以 60 票赞成、31 票反对获得通过。两院中的反对票主要来自共和党。罗斯福在 1941 年 3 月 11 日签署了租借法案。这项法案赋予总统如下权力：“如果总统认为任何一个国家的国防对美国的国防利益来说是至关重要的”，总统有权下令替这个国家的政府生产或者采购“任何武器装备”。220
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4 天以后，在白宫常驻记者联合会的年度晚宴上，总统发表讲话。他原想谴责他的政治对手一番，但是临时决定省略了这部分攻击性的言辞。221 他强调了这次租借法案辩论所导致的国家团结，这种团结对未来的任务至关重要。他声称：“绝不能让欧洲或者亚洲的独裁者们怀疑我们的团结。”整个国家经过了一场大辩论。他承认：“我们的民主制度可能导致我们做出决定很慢。但是一旦做出决定，这个决定不是一个人的，而是 1.3 亿人共同的决定。我们都拥护这个决定。全世界都不会再有疑虑。”他随后还顺便攻击了他的对手：“这个决定结束了我们国家里任何的绥靖主义倾向，结束了要我们和独裁者妥协的声音，结束了对独裁压迫统治的妥协。我们现在就要行动。”他强调了这次决策的重要意义：“我们坚信，一旦我们的生产潜力发挥到极致，全世界的民主政权将会证明，独裁统治不可能获胜。”222
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 6
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租借法案是这场战争当中最重要的政治决策之一，产生了一些非常深远的影响。对于丘吉尔来说，这是个“美妙的决定”，他由此知道“美国现在和我们紧紧绑在一起了”，它给英国带来了新的希望。223 他将这个决定称作英国战争努力当中“一个关键的转折点”。224 它意味着美国已经义无反顾地承担起英美同盟的义务，美国反对纳粹德国的政策也不可逆转了，这是“迈向战争的关键一步”。225 来自德国的反应也从反面印证了这个决定的重要性。德国国防军首脑将这个决定视为宣战，戈培尔的宣传也采用同一口径。希特勒立刻决定把北大西洋的战区范围延伸到格陵兰岛水域。226
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对于罗斯福的批评者来说，这恰恰就是租借法案的目的所在。死硬的孤立主义参议员伯顿·惠勒宣称租借法案“将会杀死四分之一的美国年轻人”。罗斯福立刻进行了反击，他反唇相讥道：“这是我听过的最歪曲事实、最搬弄是非、最不爱国的言辞。”227 在春季，查尔斯·林白成了“美国优先”委员会当中反罗斯福派的新宠，总统私下说，他相信林白是个纳粹分子。228 而对在朝在野的狂热干预主义分子来说，租借法案提供了孤立主义者反对的东西：一种紧迫感和危机感，推动美国的政策加速向直接干预欧洲战事的方向演变；而且他们认为直接参战是必要的，而且不可避免。租借法案通过之后的几个月里，总统在他的两派批评者当中两面不讨好：对于孤立主义者来说，他走得太远了；而对于干预主义者，他做得远远不够。实际上，罗斯福没有采取中间路线，他确定无疑地倾向于那些想要给英国更大帮助、支撑英国度过战争中最黑暗阶段的那些人。可是任何方案必须保证美国不能直接参战，而他的政治敏感性告诉他，谨慎从事才是为政之道。结果，在春季的几个月当中，美国的对外政策似乎又回到了没有明确方向、不确定和犹豫不决的状态。
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租借法案的短期效果并不明显。哈里·霍普金斯被任命来协调租借法案，有点像钦差大臣的地位。229 政府立即请求划拨 70 亿美元预算。第一批按照租借法案运到英国的货物特别符合罗斯福“炉边谈话”的精神：90 万英尺的消防水管！但是在整个 1941 年间英帝国所消耗弹药总量当中，只有 1% 来自租借法案。对于英国的战争努力来说，租借法案的短期效果主要是象征性的。但是在战争后来的进程中，租借法案给英国带来的帮助远非象征性。它填补了英国财政赤字一半的缺口，后来对苏联战争机器所起的作用也至关重要。在法案的起草阶段，政府有意未列出租借法案的具体受让国名单。政府从秘密情报来源获悉，希特勒在年底之前进攻苏联的迹象越来越明显，因此政府预期苏联未来可能会加入租借法案适用范围，不想让国会里的反共力量在当时就对受让国的范围做出限制。这一决定被证明极具先见之明。到战争结束的时候，美国已经根据租借法案向全世界提供了超过 500 亿美元的各类物资。
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在美国国内，租借法案引发了军备支出的巨大增长。1941 年美国国防支出在国内生产总值当中所占的比例比 1939 年增加了十倍。增加的支出主要来源于国债，而不是税收，这成为政府财政政策的一个长久趋势。企业运用机械化大生产技术，同时意味着大企业越发强大，在行业总产出当中所占的比重也大大提高。总体来说，美国战后的军事-工业综合体肇始于租借法案时代。230
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12 月做出的决策和 3 月完成的立法程序一劳永逸地解决了美国工业生产的问题，美国经济全面转入战时轨道（当然，生产和组织方面仍然存在这样那样的问题，此时战时经济远非运转顺畅，也还不是开足马力）。而因为大西洋上商船队的损失日益严重，怎样把充足的物资安全地运抵英国仍然是个悬而未决的问题。而且租借法案提出了一个尖锐的问题，当时没有人能够圆满地做出解答：美国现在已经放弃了严格中立的立场，实质上已经是一边倒的非交战国了，它如此起劲地向战争中的一方提供武器，以后还能继续置身战争之外吗？这次又是史汀生直言不讳，在 1940 年 12 月说出了大家都不敢讲的话：“我们不可能总是那个铸造武器却让别人去打仗的角色。”不过他也承认，国家还没有做好充分的准备直接参战。231
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与此同时，战争离美国越来越近，虽然现在还只限于战争计划的蓝图上。1940 年 11 月，斯塔克海军上将制订了一份代号为“D 计划”的全球战略防御计划。它的基本设定是，如果美国同时与德国、意大利、日本开战，斯塔克认为美国迟早有必要向欧洲和非洲派出大规模的地面部队和空军力量232 ，那么美国应先在在大西洋战场和英国携手发动攻势，而在太平洋战场应该采取防御姿态233 。虽然罗斯福从来没有正式采纳过 D 计划，但是在他和主要的国防顾问们 1 月 17 日开的一次会议上，他们决定，美国第一位的作战目标是保持英国运输线的畅通，这个决定暗合了 D 计划的指导思想。总统指示海军准备对赴英运输船只组织护航。234 组织护航运输队这个主意听起来不错，但是跟以前一样，罗斯福总是小心翼翼，还没有准备好实际落实这个步骤。
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斯塔克建议总统批准美军参谋长们和英军参谋长秘密商谈未来两洋的作战行动计划。235 1941 年 1 月，英美召开了联合参谋长会议。英美作战计划部门在两个月内就如果美国参战以后的总体战略问题达成基本一致，这份文件代号为 ABC-1。当然，这份计划对双方还没有约束的力量。一旦开战，遵循 D 计划的基本思路，双方的总体战略是“德国优先”，在太平洋战场与日本打一场拖延性质的消耗战，直到击败德国之后，再回过头来对付日本。实际上 ABC-1 计划是以后几个月两国的基本战略思路，甚至 1941 年 12 月开战以后的实际战略也遵循了这一思路。236 正如罗斯福的演说撰稿人之一舍伍德所说，在美国最终参战之前半年，英美就已经形成了“普通法系联盟”，这个联盟从租借法案开始公开初现，后来通过英美参谋部在华盛顿的秘密会谈最终成形。237
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罗斯福在这个冬天做了很多。一开始，他在主要顾问们的压力下步步为营，很谨慎地进行了驱逐舰交易；然后，这种犹豫让位给 12 月与 1 月力主租借法案的果敢大胆。但是总统并不想要继续加速前进。在麻烦重重的 1941 年春季，他又一次放弃了大胆的作风，小心谨慎又一次占了上风，这让内阁里的“鹰派”成员们再次大感失望。
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在美国允诺的援助到来并起作用之前，英国面临着严重的困难形势。和美国之间虽然有了租借法案，还通过了 ABC-1 军事协议，但是这些进展有可能徒劳无功。5 月份，英军被迫撤离希腊，还丢掉了克里特岛。英军分兵希腊试图阻止德军占领那里，结果被证明不仅是徒劳的，而且削弱了本就力量单薄的北非英军。北非轴心国军队在新任指挥官隆美尔将军的大胆指挥下即将突破英军防线。最糟糕的是，大西洋上运输船队的损失现在两倍于冬天的损失。令人畏惧的德国新型战列舰“俾斯麦”号已经出海突破封锁，准备对大西洋上的护航运输队大开杀戒。英国的战争前景黯淡，它可能会输掉这场“大西洋之战”。丘吉尔私下里对罗斯福的谨慎小心颇为不满甚至感到恼怒，他“没想到我们的盟友已经放任我们听从命运的摆布了”。238
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虽然罗斯福的孤立主义政治对手在租借法案问题上被击败了，但是总统有时候看上去担心参议院的孤立主义者在政治上挫败自己，更甚于担心遭到希特勒的突然袭击。239 他尤其不愿意在护航问题上做出明确的决定。4 月份他好像赞成海军的护航建议，后来又改变了主意。他一直顶着内阁中鹰派（史汀生、诺克斯、伊克斯和摩根索）的压力。摩根索说，总统的观点是“民意还没有准备好让美国为运输船队提供护航”。他宁愿继续等待，而不想马上全力以赴支援英国。240 其实有迹象表明，如果他在这个问题上试图引领民意的话，他很可能会成功。241 但是他不想冒险尝试。他在 4 月 15 日只同意把海军在大西洋巡逻的“安全区”大幅度向东扩展，基本上扩展到位于非洲和巴西之间的中线，包括了格陵兰岛和亚速尔群岛。美国海军将在这片广阔的水域监视并报告德国潜艇的踪迹，但是既不能攻击潜艇（除非自身受到潜艇威胁），也不能积极地采取措施保护商船队。很快，美国的行动扩展到了跨大西洋航线上的格陵兰和冰岛。大约与此同时，罗斯福批准把一小批战舰从太平洋调往大西洋，但是规模小于海军所提议的调动规模。美国还计划占领亚速尔群岛，虽然没有付诸行动。242 但是罗斯福不愿意走得更远了。他仍然拒绝批准为商船队护航，而且坚定地主张在海上战争中绝不打响第一枪。243
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整个 4 月和 5 月是战争最困难的阶段之一，也是罗斯福总统任期最为焦灼的时期，罗斯福好像非常犹豫不决，可以说没有任何行动。244 总统在 4 月 23 日接见前美国驻法国大使威廉·布利特的时候说：“最困扰他的问题是公众的观点。他刚和史汀生吵过一架，史汀生认为美国应该马上参战，而他作为总统，认为我们要等待敌人先开第一枪，而德国人很快会开第一枪的。”245
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在大西洋彼岸的丘吉尔也对罗斯福的按兵不动和拖延感到不耐烦。他的顾问们不得不把他在 5 月初给罗斯福写的信改得语气缓和一些。246 丘吉尔想要的是大胆的行动。他提议，“如果美国能够立即作为交战国加入我方，就一定能”使战争的天平决定性地向英国一方倾斜。247 总统没有回应他的提议。
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在华盛顿，史汀生、诺克斯、司法部长杰克逊和伊克斯几个人出于焦虑，在 5 月中旬碰过一次头，商量着要向总统递交一份联名请愿信，告诉他“我们目前正经历着对国家颇为有害的缺乏领导力的现象”。他们一致同意“国家需要行动，早已厌倦了言辞”。而罗斯福连言辞也没有，因为他刚刚推迟了一场关于战争的目前状态的重要讲演。他缠绵病榻，但是少数几个获准来探视的亲信觉得他没病。他的秘书利兰认为他是被来自孤立主义者和干预主义者两方面的压力搞得心力交瘁。当时碰头的几个人并没有什么热情去写这封抗议信，但是“我们几个人全都无法理解总统缺乏领导力的作为，总统被一个小圈子所包围，其他人——甚至内阁成员都难以接近总统。我们全都对此深感担忧”。248
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因为连国防政策核心圈子里的成员都对政府的现状深感不满，大家对总统下次公开演讲充满期待，这是他在租借法案演讲之后的第一次公开讲话。摩根索在猜测总统可能会说什么，甚至“猜测下一步就是让我们投入战争”。他告诉霍普金斯，他在过去 10 天里经过思考得出了这样一个结论，“如果我们想拯救英国，那么就得参战，而我们的确需要英国，最起码英国是我们轰炸德国的基地”。249
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罗斯福终于在 5 月 27 日晚上发表了广播演说，那天美国人民从新闻中获知击沉“俾斯麦”号的消息。这次炉边谈话六易其稿，总统想要在结尾戏剧性地宣布国家进入紧急状态。他在开始讲话之前几个小时给丘吉尔打电报称，这次讲话的内容“比我两周前所能想象的程度走得更远”。250
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