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在美国国内，租借法案引发了军备支出的巨大增长。1941 年美国国防支出在国内生产总值当中所占的比例比 1939 年增加了十倍。增加的支出主要来源于国债，而不是税收，这成为政府财政政策的一个长久趋势。企业运用机械化大生产技术，同时意味着大企业越发强大，在行业总产出当中所占的比重也大大提高。总体来说，美国战后的军事-工业综合体肇始于租借法案时代。230
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12 月做出的决策和 3 月完成的立法程序一劳永逸地解决了美国工业生产的问题，美国经济全面转入战时轨道（当然，生产和组织方面仍然存在这样那样的问题，此时战时经济远非运转顺畅，也还不是开足马力）。而因为大西洋上商船队的损失日益严重，怎样把充足的物资安全地运抵英国仍然是个悬而未决的问题。而且租借法案提出了一个尖锐的问题，当时没有人能够圆满地做出解答：美国现在已经放弃了严格中立的立场，实质上已经是一边倒的非交战国了，它如此起劲地向战争中的一方提供武器，以后还能继续置身战争之外吗？这次又是史汀生直言不讳，在 1940 年 12 月说出了大家都不敢讲的话：“我们不可能总是那个铸造武器却让别人去打仗的角色。”不过他也承认，国家还没有做好充分的准备直接参战。231
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与此同时，战争离美国越来越近，虽然现在还只限于战争计划的蓝图上。1940 年 11 月，斯塔克海军上将制订了一份代号为“D 计划”的全球战略防御计划。它的基本设定是，如果美国同时与德国、意大利、日本开战，斯塔克认为美国迟早有必要向欧洲和非洲派出大规模的地面部队和空军力量232 ，那么美国应先在在大西洋战场和英国携手发动攻势，而在太平洋战场应该采取防御姿态233 。虽然罗斯福从来没有正式采纳过 D 计划，但是在他和主要的国防顾问们 1 月 17 日开的一次会议上，他们决定，美国第一位的作战目标是保持英国运输线的畅通，这个决定暗合了 D 计划的指导思想。总统指示海军准备对赴英运输船只组织护航。234 组织护航运输队这个主意听起来不错，但是跟以前一样，罗斯福总是小心翼翼，还没有准备好实际落实这个步骤。
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斯塔克建议总统批准美军参谋长们和英军参谋长秘密商谈未来两洋的作战行动计划。235 1941 年 1 月，英美召开了联合参谋长会议。英美作战计划部门在两个月内就如果美国参战以后的总体战略问题达成基本一致，这份文件代号为 ABC-1。当然，这份计划对双方还没有约束的力量。一旦开战，遵循 D 计划的基本思路，双方的总体战略是“德国优先”，在太平洋战场与日本打一场拖延性质的消耗战，直到击败德国之后，再回过头来对付日本。实际上 ABC-1 计划是以后几个月两国的基本战略思路，甚至 1941 年 12 月开战以后的实际战略也遵循了这一思路。236 正如罗斯福的演说撰稿人之一舍伍德所说，在美国最终参战之前半年，英美就已经形成了“普通法系联盟”，这个联盟从租借法案开始公开初现，后来通过英美参谋部在华盛顿的秘密会谈最终成形。237
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罗斯福在这个冬天做了很多。一开始，他在主要顾问们的压力下步步为营，很谨慎地进行了驱逐舰交易；然后，这种犹豫让位给 12 月与 1 月力主租借法案的果敢大胆。但是总统并不想要继续加速前进。在麻烦重重的 1941 年春季，他又一次放弃了大胆的作风，小心谨慎又一次占了上风，这让内阁里的“鹰派”成员们再次大感失望。
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在美国允诺的援助到来并起作用之前，英国面临着严重的困难形势。和美国之间虽然有了租借法案，还通过了 ABC-1 军事协议，但是这些进展有可能徒劳无功。5 月份，英军被迫撤离希腊，还丢掉了克里特岛。英军分兵希腊试图阻止德军占领那里，结果被证明不仅是徒劳的，而且削弱了本就力量单薄的北非英军。北非轴心国军队在新任指挥官隆美尔将军的大胆指挥下即将突破英军防线。最糟糕的是，大西洋上运输船队的损失现在两倍于冬天的损失。令人畏惧的德国新型战列舰“俾斯麦”号已经出海突破封锁，准备对大西洋上的护航运输队大开杀戒。英国的战争前景黯淡，它可能会输掉这场“大西洋之战”。丘吉尔私下里对罗斯福的谨慎小心颇为不满甚至感到恼怒，他“没想到我们的盟友已经放任我们听从命运的摆布了”。238
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虽然罗斯福的孤立主义政治对手在租借法案问题上被击败了，但是总统有时候看上去担心参议院的孤立主义者在政治上挫败自己，更甚于担心遭到希特勒的突然袭击。239 他尤其不愿意在护航问题上做出明确的决定。4 月份他好像赞成海军的护航建议，后来又改变了主意。他一直顶着内阁中鹰派（史汀生、诺克斯、伊克斯和摩根索）的压力。摩根索说，总统的观点是“民意还没有准备好让美国为运输船队提供护航”。他宁愿继续等待，而不想马上全力以赴支援英国。240 其实有迹象表明，如果他在这个问题上试图引领民意的话，他很可能会成功。241 但是他不想冒险尝试。他在 4 月 15 日只同意把海军在大西洋巡逻的“安全区”大幅度向东扩展，基本上扩展到位于非洲和巴西之间的中线，包括了格陵兰岛和亚速尔群岛。美国海军将在这片广阔的水域监视并报告德国潜艇的踪迹，但是既不能攻击潜艇（除非自身受到潜艇威胁），也不能积极地采取措施保护商船队。很快，美国的行动扩展到了跨大西洋航线上的格陵兰和冰岛。大约与此同时，罗斯福批准把一小批战舰从太平洋调往大西洋，但是规模小于海军所提议的调动规模。美国还计划占领亚速尔群岛，虽然没有付诸行动。242 但是罗斯福不愿意走得更远了。他仍然拒绝批准为商船队护航，而且坚定地主张在海上战争中绝不打响第一枪。243
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整个 4 月和 5 月是战争最困难的阶段之一，也是罗斯福总统任期最为焦灼的时期，罗斯福好像非常犹豫不决，可以说没有任何行动。244 总统在 4 月 23 日接见前美国驻法国大使威廉·布利特的时候说：“最困扰他的问题是公众的观点。他刚和史汀生吵过一架，史汀生认为美国应该马上参战，而他作为总统，认为我们要等待敌人先开第一枪，而德国人很快会开第一枪的。”245
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在大西洋彼岸的丘吉尔也对罗斯福的按兵不动和拖延感到不耐烦。他的顾问们不得不把他在 5 月初给罗斯福写的信改得语气缓和一些。246 丘吉尔想要的是大胆的行动。他提议，“如果美国能够立即作为交战国加入我方，就一定能”使战争的天平决定性地向英国一方倾斜。247 总统没有回应他的提议。
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在华盛顿，史汀生、诺克斯、司法部长杰克逊和伊克斯几个人出于焦虑，在 5 月中旬碰过一次头，商量着要向总统递交一份联名请愿信，告诉他“我们目前正经历着对国家颇为有害的缺乏领导力的现象”。他们一致同意“国家需要行动，早已厌倦了言辞”。而罗斯福连言辞也没有，因为他刚刚推迟了一场关于战争的目前状态的重要讲演。他缠绵病榻，但是少数几个获准来探视的亲信觉得他没病。他的秘书利兰认为他是被来自孤立主义者和干预主义者两方面的压力搞得心力交瘁。当时碰头的几个人并没有什么热情去写这封抗议信，但是“我们几个人全都无法理解总统缺乏领导力的作为，总统被一个小圈子所包围，其他人——甚至内阁成员都难以接近总统。我们全都对此深感担忧”。248
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因为连国防政策核心圈子里的成员都对政府的现状深感不满，大家对总统下次公开演讲充满期待，这是他在租借法案演讲之后的第一次公开讲话。摩根索在猜测总统可能会说什么，甚至“猜测下一步就是让我们投入战争”。他告诉霍普金斯，他在过去 10 天里经过思考得出了这样一个结论，“如果我们想拯救英国，那么就得参战，而我们的确需要英国，最起码英国是我们轰炸德国的基地”。249
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罗斯福终于在 5 月 27 日晚上发表了广播演说，那天美国人民从新闻中获知击沉“俾斯麦”号的消息。这次炉边谈话六易其稿，总统想要在结尾戏剧性地宣布国家进入紧急状态。他在开始讲话之前几个小时给丘吉尔打电报称，这次讲话的内容“比我两周前所能想象的程度走得更远”。250
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结果，这次讲话相当糟糕。对于受邀聚集到白宫东厢大厅现场聆听的观众来说，当天天气热得无法忍受，而谈话的内容令人失望，不过事后收到的各界反馈电报却相当好，比总统期望的反响更加热烈。251 这次演说基本上重申了他去年 12 月“炉边谈话”的立场。在用词最激烈的段落里，他承诺“用尽一切手段帮助英国以及其他和英国国内一起抵抗希特勒主义与类似的军国主义强权的人”。“我们的战斗巡逻队正在帮助把需要的物资安全地运抵英国。我们将采取一切必要的手段确保运输安全。”他在结尾部分把演说推向了高潮：“我今晚签署命令，国家进入无限期紧急状态，我要求把国防加强到我国实力允许的最强大的程度。”252
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这些话听起来很戏剧性，他的某些亲信认为总统终于决心结束过去几个月无所作为的状态了。也许在年初促使总统做出大胆决策的紧迫感又回来了。可是这个“无限期国家紧急状态”究竟在实践当中意味着什么呢？当第二天上午的新闻发布会上，记者追问罗斯福这个词的具体含义的时候，罗斯福从昨天晚上的立场上全面退缩了。他根本不想向国会提议取消中立法案。他也不会命令海军为英国运输船队护航。当有记者询问，在全国大规模扩张军火生产是否会导致劳资双方的矛盾激化的时候，罗斯福避开了这个问题。最后，他承认如果要让他所宣布的无限期国家紧急状态成为现实的话，就必须依据五十多年前生效的紧急状态法来颁布总统行政命令。但是他根本不想颁布总统行政令。253
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总统的亲信们既困惑又生气。史汀生和诺克斯从 5 月份开始就一直呼吁马上开始为英国运输船队护航，现在对总统的懦弱感到震惊。伊克斯认为，宣布了紧急状态却没有行动，做不到言出必行，这毫无意义。不过他也看到，宣布紧急状态至少为日后的重大行动提供了一个可能的框架和依据。霍普金斯对于总统从有力的地位退缩回软弱胆小的立场感到不可理解。对于舍伍德来说，总统的行为只能用他性格上的多变和不可预测来解释。254
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但是在罗斯福的谨慎小心背后，其实有比他不可捉摸的个性更为深刻的原因。一个原因是总统看到引领民意要比追随民意困难。民意调查显示，赞成为英国运输船队提供护航的美国民众占微弱多数，所以，如果总统想要对国会施加压力的话，他是能迫使国会批准这一举措的。但是护航运输队肯定会和德国潜艇与飞机发生冲突，那美国离战争就只有一步之遥了。国会里的微弱多数是否能保证国家在战争中团结一致呢？美国是否做好准备投入战争了呢？在总统发表讲话以后所进行的民意调查显示，美国公众的观点和以往一样一分为二。虽然 68% 的人认为帮助英国比置身战争之外更为重要，但是有更多的人觉得总统为支持英国所做的已经够多了，或者已经做得太多了。五分之四的美国人仍然反对立即投入战争。255 以上民意调查的结果足以让总统避免采取大胆的举措。当时在白宫见过罗斯福的某人后来回忆说，总统觉得，作为一个国家的领袖，他还是不要轻易走上不归路为好。256
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可能还有另一个关键的原因。罗斯福从年初就获悉，希特勒命令要在春季进攻苏联。韦尔斯受命在 3 月初将情报透露给克里姆林宫。257 现在，情报显示德军攻势已是箭在弦上。258 很可能就是因为这个原因，罗斯福想要在这个当口避免让大西洋局势更加激化，因为 6 月 12 日德国潜艇第一次击沉了一艘美国运输船，即“罗宾·摩尔”号。当时美国的反应并不激烈。259 因为罗斯福清楚，一旦德国进攻苏联，大西洋的战局就会出现完全不同的局面。只要苏联能经受住德国的进攻，西线就会出现新的转机。
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1941 年 6 月 22 日，总统被从睡梦中叫醒，得知德军对苏联发动了巨型攻势。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 7
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自 1940 年 5 月到 9 月间形势最黑暗的那几个月，欧洲民主国家看来将要沦陷以来，罗斯福和美国的外交政策已经发生了巨大的变化。当希特勒大军入侵苏联的时候，美国无论在军事上、心理上还是政治上都还远远没有做好战争准备。不过罗斯福的一系列决策，尤其是驱逐舰交易和租借法案对加强大西洋两岸的纽带厥功至伟，而英美之间的这种纽带很快将转变为反希特勒的军事联盟，并且最终导致了希特勒德国的毁灭。从此以后，德国独裁者非常清楚，时间和资源都不站在他那一边。他不得不把赌注下得越来越大，可是他的赢面却越来越小了，当然，这一点在战争的过程中还没有立即表现得很明显。对英国来说则恰恰相反，它在军事上仍然虚弱不堪，在巴尔干地区、北非和大西洋上都面临不利局面。但是地平线上第一次升起了希望的曙光。只要英国能保证大西洋运输线的畅通，美国这个“民主的兵工厂”就终能为英国所用，而且美国参战的可能性变得越来越大。难怪丘吉尔在他 1941 年 4 月 27 日的广播演说结尾引用了一句 19 世纪的诗歌来形容这种新的希望：“前方，太阳徐升，虽不迅猛，可朝西看吧，大地是一片光明！”260
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在整个驱逐舰交易、租借法案，以及之后谨慎小心的各项举措中，总统一直面临着很多困难的选择。很多人给他提供了各种建议：加紧、放慢或根本别做。人们莫衷一是。他曾动摇过，他也曾犹豫过，他被手下的谋士和各种民意调查推着走。尽管他摸着石头过河，但在租借法案这个问题上，他的大胆是非常突出而且至关重要的。租借法案为英国提供的物质帮助在短期内没有后来那么多，但是如果没有他的决策，英国的形势将会急剧地恶化下去。英国的外汇储备一旦枯竭，而大西洋上的商船损失居高不下，英国将从困苦走向绝望。当然，英国人不太可能像一些租借法案的支持者说的那样，在半年内就向希特勒屈膝求和，因为英国和美国政府一样，清楚德军进攻苏联的计划，而且也对德军在东线的大规模集结了若指掌。苏德战争只要能拖延下去，即便没有租借法案，英国的困境也一定会有所改善。但是如果没有租借法案，即便在东线战争给英国带来喘息之机的条件下，也没有人能够准确地估量英国的资源什么时候将会耗尽。
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比这个无法回答的问题更重要的后果是，从租借法案开始，美国确定无疑地投入了反法西斯阵线一方，这将带来重要的影响。虽然当时还无从知道美国何时和如何参战，但罗斯福的幕僚们正确地判断出，在租借法案之后，美国不可能再长久地置身于战争之外了。美国必须确保生产出来的物资不会被德国潜艇直接送进大西洋的海底，这就意味着美国势必组织护航运输队，而这将导致德美两军在大洋上擦枪走火。罗斯福本人曾经指出，这已经离战争不远了。261 这使得他不愿下令美国海军为大西洋运输护航，并且他一直拖到秋天才采取行动。“战时内阁”的某些成员，尤其是国防事务的小圈子从来对避免战争不抱任何幻想，他们相信美国海军不仅应被动地保护商船运输队，而且要积极地采取攻势行动，投入到大西洋之战中去。而且还不止于此。的确有些人以为，即便美国参战也可以局限于在海上和空中作战，不必要像在“一战”中那样派遣大批陆军地面部队。但是罗斯福的军事指挥官们从不自欺欺人。他们越来越确定，只有向欧洲派遣战斗部队，反法西斯一方才能赢得战争。
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我们分析了总统如此行事的原因。他能否，或者应否有不同的作为呢？262 如果他听从了孤立主义者的鼓吹，那么英国就很有可能被迫求和，这将大大削弱英国乃至整个英帝国的世界地位。这个可能性是存在的，但罗斯福不可能这么做，这么做也根本行不通。至少从慕尼黑会议开始，不仅是鹰派，而是整个美国政府都认为希特勒对美国以至整个西半球产生了直接的威胁。太平洋彼岸来自日本的威胁越来越多，也大大加强了美国整军备战的紧迫性。当欧战开始，尤其是德军席卷斯堪的纳维亚半岛、低地国家和法国之后，美国人民迅速认识到这种威胁的严重性。虽然很少人想直接参战，但人们强烈支持给予英国（还有投降之前的法国）大量援助。只有大约三分之一的人支持死硬的孤立主义立场，而且支持的人还在减少。无论是民意调查，还是罗斯福 1940 年 12 月和 1941 年 5 月两次“炉边谈话”之后所收到的积极反响都表明，美国人民强烈支持为了美国自身的利益而使用战争以外的一切手段尽力援助英国。鉴于此种民意环境（当然政府也影响了民意，而不仅仅是被动地盲从民意），任何孤立主义的政策都是愚蠢的，肯定逃不脱失败的命运。
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