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眼下最急迫的问题是如何通过扩大租借法案的适用范围，向苏联提供物质援助。虽然这个决定还没有正式做出，但美国政府已经提前采取了措施来满足苏联的货物订单。11 月份，苏联正式被纳入租借法案的适用范围。7 第二个更加危险的问题在于如何以中立的身份介入大西洋战役的漩涡当中。在这个问题上，避免参战和援助英国的基本矛盾就非常尖锐了。如果美国向英国运输物资，而这些物资都沉进了大西洋的海底，这根本没有意义。但是为了保护重要物资的运输而抗击德国潜艇的进攻，明显会增大美国被拖入战争的危险。美国的孤立主义院外活动集团，尤其是“美国优先”委员会所发动了公共宣传，反对干涉欧洲战争的声音越来越大；出于各种不同的动机，国会里面肯定会有好几股势力反对美国采取任何可能导致美国被卷入战争的行动。罗斯福则力图在安抚公众的情绪和冒越来越大的“不宣而战”的对抗风险之间小心翼翼地保持平衡。
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总统不止一次暗示，他其实在等待一次偶发事件来解决这个两难命题。但是在秋天，当一些事件真的发生的时候，他又没有全力利用它们来推动美国正式宣战。在当时和以后很久，诋毁罗斯福的人都指责他一贯积极寻求把美国带进战争的漩涡。其实与此相反，他的行动表明，他的确想尽可能避免参战，但是同时又认识到美国在某个阶段直接参战不可避免。他非常清楚，虽然在秋天局势已经越来越紧张，但是他让国会通过宣战决议的机会几乎等于零。虽然只有国会有宣战权，但是罗斯福知道，美国宪法赋予了总统作为武装部队总司令的广泛权力，即便在没有正式宣战的条件下也能发起作战行动。过去的好几位总统运用过这种权力，以后的总统也会这么做。罗斯福从国会寻求法律上的确认，确认他可以根据国家利益，以“任何他认为合适的方式”来部署美国海军力量；也就是说，在大西洋上和希特勒的潜艇打一场未经宣战的实际战争。8
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战争在过去一年左右的时间愈发扩大化了，而罗斯福的选择却减少了。在德国入侵苏联以后，罗斯福过去用来援助英国所使用的那些逻辑和理由也适用于现在苏联的情况。当然，他可以拒绝把租借法案扩展到苏联，国内公众舆论也没有给他任何压力要他援助斯大林。而且在德国入侵的最初几周当中，他的内阁成员对于是否应该援助苏联也莫衷一是。总统在这个问题上自己担负起了领导角色，他推动了对苏援助计划。后来证明，这不仅是一个合乎逻辑的步骤，而且对确保盟国最终在战争当中获胜起了不可估量的作用。在援助英国的问题上，总统即便想要停止援助（他当然不会这么想）也是不可能的。年初通过的租借法案已经绑住了他的手脚，只有希特勒的军队在东方速胜，然后回过头来进攻英国，迫使英国投降这种情况发生，罗斯福才能停止向英国提供租借物资，终止美国所承担的援助英国的义务。但是苏联很快就显示出了能够长期抵御德国进攻的乐观迹象，那么美国增加对英国的援助（还有开始对苏联的援助）就有百利而无一害了。
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而以上这些情况都显示，美国和德国在大西洋上必有一战，而且总统在国内必须对武装护航问题果断做出决策。既然罗斯福无论如何都决心避免要求国会宣战，因为他几乎肯定会遭受政治上的挫败，而这种挫败会在人民当中造成分裂，毁灭任何全国团结的希望，那么他就只能继续执行他在去年制定的政策，用任何战争以外的手段来和希特勒做斗争。但是现在，“战争以外的手段”实际上就意味着“不宣而战”，虽然在理论上，美德关系是处于非交战状态，但这种武装冲突有可能爆发为全面的战争。罗斯福在 1941 年夏秋的选择是有限的；他之前所做出的决策以及这些决策带来的战略后果都决定了他在这个历史阶段的决定只能有一个，那就是无限接近战争边缘，但是不越过那条红线。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 1
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温斯顿·丘吉尔在 1941 年 6 月 22 日晚间发表了一篇有力的广播演说，把苏联、英国和美国在反对希特勒德国的斗争中的命运联系在一起。大洋彼岸数百万美国人通过收音机倾听了他的演说。他声明，希特勒对苏联的入侵“是入侵英伦三岛的前奏”。毫无疑问，希特勒希望“能够在美国的舰队和空军能够做出有效干预之前，完成征服苏联和征服英国的任务”。如果德国真的入侵英国，那么世界末日之战将打响，“整个西半球将被置于纳粹的意志和统治的桎梏之下”。结论显而易见：“苏联的危险就是我们的危险，也是美国的危险，正如苏联为了保卫祖国而进行的战斗，就是世界各个角落热爱自由的人民所进行的战斗。”9
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罗斯福总统和丘吉尔想的一样，只不过表达得没有那么斩钉截铁。代理国务卿韦尔斯在 6 月 23 日为总统起草了一份谨慎的声明（他在国务卿赫尔因病休养期间代理国务卿职务）。这份声明得到总统的批准，非常小心翼翼没有做出任何明确的承诺。它声称“任何在反对希特勒主义的斗争中可以联合的力量”，都有益于美国的国防和安全利益。声明的结尾重申：“今天希特勒的军队是美洲国家首要的威胁。”10 但是声明未提出任何实质性的措施。第二天，罗斯福在记者招待会上评论韦尔斯声明的时候，说得更直接：“我们当然会尽一切努力援助苏联。”11 他解冻了苏联在美国境内的所有资产，总价值大约 4000 万美元，他还表示已经准备好为苏联提供援助，不过承认自己并不知道苏联需要何种援助。最重要的是，白宫 6 月 26 日声称，总统不会援引中立法案来针对苏联。这就意味着，苏联远东边疆的符拉迪沃斯托克港（海参崴）将继续扮演美国船只向苏联运输给养的生命线角色。12
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以上种种都在向积极的方向迈进，但开始的这些措施不过是杯水车薪。总统的军事顾问们主张采取更大胆的措施。陆军部长史汀生在 6 月 23 日德国入侵苏联之后一天向罗斯福递交的备忘录，综述了陆军部主要军事战略家们，包括总参谋长马歇尔将军本人的看法。史汀生把德国对苏联的进攻称之为“几乎是天赐良机”，让美国得到了大约 1 到 3 个月的喘息时机，“可以利用这个时机尽全力推动我们在大西洋战场的行动，因为这是帮助英国，打击德国，加强我们自身防御地位的最佳手段”。史汀生估计这个喘息时机只有 1 到 3 个月，因此美国不能犹豫，一定要牢牢抓住主动权。13 海军部长诺克斯持相同观点，他在同一天给总统写信，认为此时应抓住时机对德国实施有效打击，越快越好。他敦促总统不要浪费时间，抓住这个心理上的有利时机开始对运输船队进行武装护航。海军作战部长斯塔克上将也表示赞同，在诺克斯的同意下，建议总统立即批准在大西洋上开始为船队护航。他很清楚这肯定意味着美国参战，斯塔克认为：“参战的时间每拖延一天都是危险的。”14
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但是总统仍然在延续着他的拖延战略。15 史汀生一向对罗斯福不愿采取主动的做法感到不耐烦。这次，当大家看到希特勒的军队在东线攻势当中不断攻城略地势如破竹的时候，史汀生觉得美国已经错失良机。他在 7 月 2 日的日记里表现出一反常态的悲观：“今天晚上我觉得比以往任何时候做事情都费力。我不知道这个国家有没有处理这次危机的决心和力量。现在我越来越看不清，我们还有没有力量、信心和勇气来对抗德国人了。”16
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内政部长伊克斯一贯跟史汀生一样鹰派。他在 6 月 23 日致总统的一封信里写道：“找到合适的参战时间可能不容易；可是我们如果现在不参战的话，等我们以后真要参战的时候，就会连盟军都找不到了。”17 伊克斯建议对日本进行石油禁运，这个举措在国内肯定会受欢迎，而石油禁运同时还是最有效的把美国卷入战争的办法，而且，“如果我们用这种办法被卷进战团，国内就不会有人批评我们成了共产主义的苏联的盟军”。18 可是美国国内可能无法接受政府向“共产主义的苏联”提供援助，罗斯福不得不谨慎行事，他在迈出这一步之前，想要试探一下民意。
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民意和他料想的一样两极分化。孤立主义阵营暂时占了上风。一位孤立主义参议员的话反映了当时的民意：“这是狗咬狗的战争，斯大林是和希特勒一样的刽子手。我们应当和往常一样，只管好自己的事情就行了。整个战争显示了欧洲人之间的联盟多么不稳固，而我们应当远离这一切。”19 坚决反共的天主教会也反对援助无神论的斯大林政权。尽管如此，民意调查显示没有多少美国人愿意看到纳粹在东欧的这场苦战中最终胜出。虽然美国人民不喜欢共产主义，但主流媒体都意识到，现实需要比什么都重要，为了现实需要，美国也必须尽可能支持苏联。20
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罗斯福还想要知道苏联究竟需要哪些物资，这些物资能不能运到苏联，还有苏联会不会马上溃败结果让这些物资落在希特勒手中。21 对于红军能坚持多久的问题，总统从一开始就是个乐观主义者，比他的军事顾问还乐观得多。德军在战争伊始取得了惊人的成功，在这种情况下，罗斯福还能如此乐观，几乎接近于一厢情愿，其实原因之一来自于前美国驻莫斯科大使约瑟夫·戴维斯。戴维斯现在调回华盛顿，担任国务卿赫尔的特别助理，处理有关战时应急政策方面的问题。戴维斯从一开始就强力支持援助苏联。他在 7 月 7 日的日记里写道：“希特勒的进攻是打破中立国僵局的天赐良机，我们应该尽一切力量帮助苏联人抵抗德国。”22 戴维斯在几天以后起草的一份备忘录里，根据自己在苏联任职期间的丰富经验，指出即便希特勒占领了白俄罗斯和乌克兰，斯大林也可以撤退到乌拉尔山脉以东，坚持抵抗很久。所以，美国有必要让斯大林知道，“我们的立场是‘不惜一切代价’击败希特勒，我们过去对俄罗斯的友好政策仍然有效，这样可以消除斯大林被迫和德国议和的任何可能性”。23
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关于苏联需要哪些物资的问题，德军入侵以后一周之内，美苏双方就在莫斯科开始了磋商。华盛顿建立了一个特别委员会来处理苏联的战争订单事务。此时美国还没有考虑将苏联纳入租借法案的适用范围，双方假定苏联将购买物资，而不是美国捐赠，不过双方考虑过苏联延期 5 年付款，或者用美国军火换取苏联原材料的易货贸易方式。结果，内阁 7 月 18 日看到苏联的需求清单的时候发现，这份清单列出的物资为数巨大。清单上列出了 6000 架飞机、2 万门高射炮，还有总价值大约 5000 万美元的成套工业设备。不但苏联所需的物资数量巨大，而且处理采购运输的行政手续非常繁杂，不是设立一个委员会全权处理相关事务那么简便。整个过程需要涉及 6 个不同政府部门，这些部门之间协调不灵，互相扯皮，效率低得令人生气。罗斯福本人在 8 月初亲自干预，批评了这些官僚主义现象，指出美国在将近一个半月的时间里几乎一无所成，让“苏联人觉得美国在逗他们玩”。24 伊克斯觉得，罗斯福这次主要针对国务院和陆军部的“申饬是我见过最激烈的”。总统非常清楚，必须帮助红军坚持到秋雨季节开始，此后绵绵的秋雨和 10 月之后连续的大雪能给红军提供宝贵的喘息时机；而要做到这一点，就必须绕过这些行政上的关卡，加速物资装运。“现在是该冒点风险的时候了。”25
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在 8 月 2 日总统大发雷霆的那天，国务院正式文件宣称：“美国政府决心，为了支援苏联抵抗侵略的斗争，尽一切可能向苏联提供经济援助。”26 实际上，早期的援助规模十分有限。7 月份，美国向苏联的出口总值只有 650 万美元，到 10 月初，估计出口总值也不过 2900 万美元。目前的现实是，美国知道 1941 年秋季之前，能够向苏联提供的援助规模很小，聊胜于无，苏联在抵抗德国侵略者的战争中暂时只能靠自己。27
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1941 年 7 月底，罗斯福的租借法案主管、亲信和私人信使哈里·霍普金斯访问莫斯科，这才给向苏联提供援助的过程注入了新的活力。这次访问后来被描述为“整个战争期间成果最重要也最为丰硕的一次出使”。28 霍普金斯自己主动提议了这次出访活动，马上得到了罗斯福的批准与国务院代理国务卿韦尔斯的支持。霍普金斯在“巴巴罗萨行动”开始后 3 天就提出了访问莫斯科的建议，总统在 24 小时之内就同意了。对于罗斯福来说，向苏联送去援助物资可比向欧洲送去美国大兵要有吸引力得多。不过当时霍普金斯没有马上付诸行动。29 一个多月以后，出使莫斯科的旧话重提。这次使命相当重要，不仅因为它肯定会加速美国向苏联提供援助的进程，而且有助于在罗斯福和斯大林之间建立一条独立于正式外交关系之外的更直接的私人联系纽带。霍普金斯的出使有助于最终建立美国、英国、苏联之间的“大同盟”。
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霍普金斯访问莫斯科这个提议在 7 月份他访问伦敦的时候被提出来。当时霍普金斯去伦敦和英国人商讨安排下个月罗斯福和丘吉尔在纽芬兰附近大西洋上举行峰会的事宜，霍普金斯在伦敦还和英国人讨论了租借法案的实施和其他有关总体战略的问题。美国军方对英军把船只和装备转用于中东战场表示不满，敦促英国人集中力量于大西洋战场和本土防御。丘吉尔在会见霍普金斯的时候，当着英美军方代表的面，坚定地主张一定要增援中东战场，并指出了远东日益增长的战争威胁。霍普金斯意识到，英美大战略的拼图当中缺少了至关重要的一环，即不知道苏联能够坚持多久。如果不能在这个问题上搜集更多信息的话，下个月罗斯福和丘吉尔的大西洋会议上，关于大战略问题的讨论将会是无源之水、无本之木。霍普金斯提议，他可以马上直飞莫斯科，从斯大林本人那里寻求答案。罗斯福复电同意，还给斯大林写了一封私人信件介绍霍普金斯。丘吉尔为此行提供交通工具，然后霍普金斯在 24 小时之内就登上飞机，开始了漫长、危险且极不舒适的航程，穿越北冰洋前往阿尔汉格尔斯克，然后转道前往莫斯科。30 当时霍普金斯不但身体疲惫虚弱，而且在癌症的长期折磨中痛苦不堪。
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霍普金斯在 1941 年 7 月 30 日早晨抵达苏联首都。他在伦敦的时候丟了自己的帽子，此刻戴着丘吉尔借给他的一顶礼帽，帽檐里面还有丘吉尔名字的缩写字母。当天临近傍晚的时候，他就被带去克里姆林宫见斯大林本人。31 他们很快开始谈论美援问题，尤其是在短期内苏联需要什么，如果进行长期战争又需要什么。斯大林强调苏联急需高射炮和大口径机枪来保卫城市，另外还急需 100 万支步枪。从长期来看，除了苏联已经向华盛顿提出的长长的清单上所列的物资之外，他还要高烷值航空汽油和制造飞机所用的铝材。他说：“给我们高射炮和铝材，我们就能打个三四年。”32 斯大林此话让霍普金斯精神一振。看来，尽管美国的军事专家对苏联抗战的前景持悲观态度，但苏联人自己有信心在德军的进攻面前长期抵抗下去，打一场持久战。
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第二天晚上，霍普金斯和斯大林第二次长谈，获得了更多更详细的信息。苏联领导人承认红军被打了个措手不及，也承认自己原以为希特勒不会进攻。33 斯大林并没有低估德军的能力，他认为德军能够在苏联进行冬季作战，但是他很有信心，苏军会坚持下去。（不过他对德军进攻在地域上的极限的估计后来被证明过于乐观了，苏联所丧失的国土很快就超过了斯大林所预计的范围。）斯大林相信，一旦秋天雨季开始，德军将不得不转入防御。他告诉了霍普金斯很多苏联军备生产的细节，非常坦率；在场的美国驻莫斯科大使劳伦斯·斯坦因哈特甚至对斯大林的直言不讳感到震惊。霍普金斯询问苏联弹药工厂的位置，斯大林回答说大军工企业有很多已经转移了，他在纸上写下苏联急需的几项物资——枪炮（高射炮、机枪和步枪）还有铝材。他立刻同意霍普金斯在一旦战线稳定以后在莫斯科召开三个同盟国（英美苏）会谈的建议。他认为，到 10 月份战线应该稳定下来了，是开会的好时机。这次会议可以权衡三国各自的战略利益，并探讨如何更好地满足苏联的需求。34
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最后，斯大林在向霍普金斯介绍了战场形势以后，请求霍普金斯给罗斯福带去私人口信，敦促美国立即对希特勒宣战。他觉得如果没有美国的帮助，单凭英国和苏联很难粉碎德国的军事机器。他认为美国和德国终有一战。斯大林居然准备欢迎美国派兵在苏联战线上的任何部分参战，而且美国部队将完全由美军将领指挥。这肯定是斯大林出于绝望的表示。斯大林在会谈结束时表示，相信红军一定能坚持住，但是“明年春天补给问题将变得严重，我们需要你们的帮助”。霍普金斯报告的这一部分只打印了一份，标注“仅供总统阅览”。35
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在 8 月 1 日离开莫斯科的时候，霍普金斯对斯大林本人和他抵抗德国进攻的坚定决心印象非常深刻。他匆忙离开苏联首都，忘了带自己的应急药物。他从阿尔汉格尔斯克飞往苏格兰以北、位于奥克尼群岛的斯卡帕弗洛英国舰队基地，一路顶着强风，旅途似乎无穷无尽又异常颠簸。霍普金斯既生着病，又体力透支，身体非常不舒服。霍普金斯到达伦敦的时候半死不活，十条命已经去了八条。他得到两天的休息时间，然后和丘吉尔一起登上“威尔士亲王”号战列舰，横渡大西洋，去纽芬兰附近海域和罗斯福总统会合。36
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后来证明，在向苏联及时提供援助，支持苏联的战争努力方面，霍普金斯的莫斯科之行起了关键的作用。美国各大报纸开始为斯大林和苏联描绘出比较正面的形象。民意调查显示，大多数美国人赞成援助苏联，其中一个原因是，很多人相信只要帮助了苏联，就可以在欧洲打败希特勒，不需要美国出兵了。37 公众的正面意见帮助罗斯福下决心无视孤立主义者的反对，计划大大增加对苏援助。而且随着时间的流逝，霍普金斯关于苏联有能力抵抗德国侵略的乐观主义信念在一步一步被证实。当然，德军大踏步前进，所占领的地区比斯大林和霍普金斯会谈时所预测的多得多。但是英美军界以前预计德国会很快取得全胜，这个预测被证明错了。当日子一天一天过去，苏联严酷的冬天逐渐逼近，看起来，希特勒这次真有可能踢到铁板了。
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尽管苏军在 9 月份遇到了更多的挫折——包括基辅战役毁灭性的大败，但是毫无疑问，德军前进的速度已经放慢了。罗斯福和丘吉尔感到现在可以开始计划长期协调的对苏援助了。38 霍普金斯上次访苏时建议举行的英美苏三国代表会谈在 9 月底于莫斯科如期举行，美国和英国（代表英帝国）同意尽量满足斯大林的要求，向苏联提供飞机（之后 9 个月时间给苏联送去了 1800 架飞机）、坦克、铝材，9 万辆吉普和卡车，还有很多其他物资。39 10 月 1 日，三国签署了第一份交货协议。40
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但是运输和支付仍然很成问题。除了孤立主义阵营的反对噪音以外，美国的民意基本上是支持对苏援助的，但是美国民意同时也要求苏联自掏腰包支付货款，而且不能延期支付。罗斯福清楚这一点，所以还是要求苏联从其黄金储备中支付货款。苏联驻美大使奥曼斯基有时候绝不通融，不承认苏联可以用黄金储备付款，表现得顽固不讲理。罗斯福对他很生气，在一次内阁会议上把苏联大使描述为“一个肮脏的小小谎话精”。41 但是总统已经准备把租借法案待遇适用于给斯大林的援助物资了。总统受到最近从莫斯科传回来的苏联顽强抵抗的报告的鼓舞，也受到美国民意的鼓励，他决定不顾国内孤立主义者的大声反对，将这个问题提交给国会。为了确保政府将租借法案适用于对苏援助的提议不被国会否决，他将这一提案塞进了一份美国武装部队大规模军火采购的预算案，一个爱国的国会不太可能拒绝这份预算。42
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