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阿克兴战役之后3年或更长时间里，屋大维的统治本质上是基于其个性，无规则可言。他没有使自己的统治地位合法化，只是利用这短暂时间进行必要整顿，为自己的首次政制安排做准备。公元前28至前27年，他宣布交出自己的最高统治权，正式恢复元老院与人民的政府。后来奥古斯都授意在自己位于战神广场（Campus Martius）的陵墓外竖立石碑，在其上铭刻自传性文字“功业纪”（Res Gestae），以便市民们能够阅读和膜拜伟大领袖为罗马公众所完成的业绩。在“功业纪”中他谈到此事：
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在我的第六和第七执政官任职期间（公元前28至前27年），在我根绝了内战，并在一致赞许之下一度掌握绝对统治权之时，我把“共和国”（res publica）从我本人监护之下（ex mea potestate）转交于慎重的元老院与罗马人民之手。因为这一功绩，我被元老院颁布法令授予“奥古斯都”称号。
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奥古斯都时代由此开始，奥古斯都式元首制的典型特征亦由此确定。元首，即罗马共和国的“首席公民”，将没有任何法律制度意义上的威权，没有恺撒于公元前44年通过投票获得的终身独裁权以及类似的权力。他从元老院与人民之手接受了高卢、西班牙、叙利亚与埃及的管理之责，全国的大部分军团驻扎在这些省份，他本人虽不在当地，但可以通过连续选择顺从自己的代理人加以统治。在罗马，元首的公开权威来自他本人重复担任的两执政官之一职位，此外还可以指望元首的巨大个人财富及其庇护权、影响力、威望与外交政治手腕能够弥补缺憾，提高政府运转效率。元首的密友，其中最重要者为阿格里巴与梅塞纳斯，也分担管理国家与制定政策等任务。
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4年后的公元前23年，奥古斯都险些死于一场重病，病愈后他辞去了执政官之职，后来他还分别于公元前5年和公元前2年两度出任执政官，但皆未任满一年任期。在任执政官期间，他被投票授予终身享有保民官权力，而且元老院还特别宣布，元首身为诸“皇家”行省总督所拥有的“统治权”（imperium）要高于任何“非皇家”或“公共”行省总督的权力。这些变动以及变动之后隐藏的动机广受争议，促成它们的因素可能既有早先实际管理安排的经验，又有某些隐约可察又难以捉摸的考量，还混杂着贵族统治团体以及元首重要支持者的意愿。有的人认为公元前23年的调整是奥古斯都精心策划的一次战术撤退，公元前19年取得的新进展弥补了此次撤退的损失，这一年元老院授予奥古斯都终身享有执政官权力，而元首的行省每隔10年或5年的固定期限都会通过投票表决授予元首。其他人则认为公元前19年的授予只是表面的装点，并未增加元首的实际权力。从长远看，这些观点分歧皆无关紧要。从公元前28或前27年起直到死亡，不管身份是执政官还是“前执政官”，奥古斯都一直拥有执政官统治权。公元前23年之后，他的统治权不仅显著高于所有其他前行政官员，而且在罗马之内，他的权力皆能有效行使。就在这一年，奥古斯都又接受了终身保民官权力，该权力非常广泛，可以对行政管理和别人的立法活动酌情行使否决权，还负责救助受害与受伤公民，在部落大会（Tribal Assembly）上提出立法动议等，除这些保民官权力外，在召集元老院会议与确定议程方面，奥古斯都还享有执政官的优先权。奥古斯都的权力还不止于此，后来他又主持监察工作，修订元老名单，指定代理专员，并监督首都的几个新部门。综上所述，无论是在罗马城内还是在罗马之外，奥古斯都卓越而广泛的权力皆有目共睹。我们可以把它们归之于终身“执政官权力”，也可以换个角度，认为通过零碎渐进的立法授予奥古斯都在各特定领域的“统治权”，从而逐步积累，建立起为众人所接受的（帝制）惯例。
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毫无疑问，身为“首席公民”（ciuilis princeps）的奥古斯都明白保存并尊重共和国外表的极端重要性，我们可以说这是狡诈与口是心非的证据，也可以说这是出于策略与手腕。“恢复共和国”这样的话，从字面上理解无论如何都是在误导，如果一定要为之辩护的话，我们可以说这是考虑到大部分意大利与帝国居民的忠心与利益已蒙受了巨大损害，或者说这是出于奥古斯都个人的野心。建立公开的专制乃是对500年（共和国）历史的公然侮辱，也会在社会心理与切实的实用价值方面损失巨大。因此奥古斯都选择了一条中间道路，按照他本人最喜欢的座右铭所言，他更喜欢“慢慢来”。在对国家效忠与对政府效忠之间已经出现巨大裂痕时，奥古斯都出于自身本能和意愿，希望能消除这一裂痕。而要完成该任务，光有手腕是不够的，还需要有极大的耐心。
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“共和国”的理念意味着合法的政府，其运作与组织原则跟绝对独断的统治，即罗马人所谓“君主制”（regnum）相对立。从这个意义上说，奥古斯都的“恢复共和国”并不完全是空话。通过明确自己形式上的权力，他给自己权力划定了必要的界限，他清楚规定了在哪些领域内自己将遵循先例与传统美德行使直接公开的权威；同时他还宣称在某些领域自己并不谋求行使公开的权威。自然会有新的统治法则，但法则本身早已存在。共和派贵族限制野心过度膨胀的两大手段是共同执政与任期限制，现在出于政府稳定性与政策长期性方面的考虑，奥古斯都需要解除这两大桎梏以提高效率。实际上除阿格里巴与提比略（Tiberius）之外，奥古斯都没有权力平等的共同执政者，其中提比略是奥古斯都钦定的继承者，后来确实继承了帝位。而且，奥古斯都的所有正式权力皆保持终身，只是在某些领域，例如行省统治权，需要在形式上定期更新，还有其他（隐形权力），比如对选举的影响力和对公共财政的控制权，随着新的法令解释与惯例的发展而逐渐滋长。奥古斯都掌权时很年轻，因此有足够时间。公元前23年时，年龄远低于60岁的元老中，已经没有一个人是在恺撒之前进入元老院的；而到了公元14年奥古斯都去世时，那些出生在恺撒渡过卢比孔河（Rubicon）之前的人必定已超过60岁了。
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上述内容无不暗示，奥古斯都的绝对权力，比如他的广大庇护权、他的追随者“党派”、他的巨额财富、他对军队的控制等，乃是维护新秩序稳定的最终保障。如果有反对者能够利用军队反对他，他形式上的特权所提供的保护功能微乎其微。但在文明社会，进行统治并不仅仅意味着拥有更强的武力。我们固然会赞同现代政府的运转需要依靠军队与警察力量的忠心和服从，因为如果做不到这点，国家将必然陷于悲惨境地。我们真正担忧的现象是，政府只能利用军队与警察统治民众，否则民众就不会容忍政府的存在。没有任何证据表明奥古斯都的政府处于此种状况，恰恰相反，我们有很好的理由相信，除了极少数有野心者把政治“自由”的重要性看得仅次于平等与民主，对于元首政治带来的和平与安定、物质繁荣以及管理效率的提高，大部分意大利与帝国居民是衷心欢迎的。奥古斯都让军队远离政治，但我们也可以合理质疑，如果奥古斯都没有同时尽力去解决社会经济方面现实的与潜在的困苦与不满，他的安全以及他的统治能否延续这样长时间？奥古斯都设计出一套尽管有些含糊，却远比专制统治更可接受的政府系统，实际上舍此系统国家就会陷于无政府状态。奥古斯都的成就正如老普林尼所称的“罗马和平的宏伟庄严”，他结束漫长难忍的战争与战争恐惧，使得罗马世界获得自由，而且是有法律统治下的自由。这是古典希腊与共和国罗马的理想之一，也是元首制的理想，它尽管变得日益遥不可及，但依然不可磨灭，流传至现代欧洲。因此，皇帝克劳狄乌斯（Claudius）想要娶自己的侄女时，他只能修改法律让所有人都享有此婚配权，因为他并不自认为高于法律。修改法律与践踏法律之间区别似乎很小，但如果经过审慎思考，就会明白两者间的深远差异。
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地图4 罗马帝国的扩张
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曾有一种被普遍接受的提法，即所谓“两头政治”（dyarchy），意为政治系统中的权力与行政职责由两方面，即元首与元老院分享。目前该观点已遭否定，但在奥古斯都的新秩序背后，“两头政治”确实是被长期接受的原则。公元54年，年轻的尼禄（Nero）即位后在对元老院的“就职演说”中宣称，自己的目标在于摒弃前任克劳狄乌斯的集权运作，恢复真正的奥古斯都模式：
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他不会成为独揽一切事情与案件的法官，因为此举只会使躲在紧闭房间里密商的少数有权势者发财致富，公诉人与被告却一并被敲诈；他的家庭中不会有谁会被金钱收买或者打算使用诡计；他的私生活与他的公共生活将会完全分开。元老院将会保持其传统特权，意大利及公共行省的司法将由执政官负责，执政官审理案情则应该有元老院旁听；而他这位皇帝，会关照好托付给自己的军队。（Tacitus, Annals 13.4）
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而在尼禄之前，奥古斯都的继承人提比略对元老院承担的任务已有清晰的说明：
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尊敬的元老们！我现在说的话，我在其他场合曾反复说过：既然你们自愿把如此巨大的权力托付给元首，则一位善良健全的元首应该是元老院的仆人，而且往往是全体公民的仆人，甚至可以说是每个人的仆人。我真心实意说这番话，无论过去还是现在，我都把你们看作善良公正的仁慈之主。（Suetonius, Tiberius 29）
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这方面态度上的变化很值得注意。据记载，奥古斯都与提比略二人皆严词禁止别人称呼自己为“主人”（Dominus）；而我们可以从小普林尼写给皇帝的书信中看出，到了图拉真（Trajan）统治时期，“主人”一词至少已成为对元首的惯常称呼。
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然而外表与现实之间毕竟有着深刻的差异。奥古斯都的权力形式上是由“元老院与人民”授予的，而于理于法，被授予的权力都可以由授予者收回，但实际上“元老院与人民”不过是奥古斯都顺从的“橡皮图章”，公众的反对意见，即便以最温和的说法，也会被斥为“不明智”。只有从最诡辩的角度说，确实是元老院或人民托付给提比略“如此巨大的权力”，因为提比略的养父（即奥古斯都）已确保除提比略之外不可能再有其他合适人选。盖乌斯（卡利古拉）、克劳狄乌斯还有尼禄，这三人皆完全没有长期卓著的公职记录，也不像提比略那样在即位前就承担着引以为傲的军国重任。把这三人推上宝座的势力是元老院无法控制的，元老院只得遵命“全票”（en bloc）服从随着元首内阁日益成长的权力及特权。因此毫不奇怪，在后来尼禄死后权力争斗的混乱时期，元老院很恭顺地颁布法令，把“元首所有的习惯性特权”授予每一个当权篡位者，因此韦帕芗（Vespasian）实事求是地把自己皇帝任期的开始定为6个月前在亚历山大里亚（Alexandria）被东部军团拥立为“皇帝”（imperator）。
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牛津古罗马史 [:1707395268]
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牛津古罗马史 皇帝与元老院
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