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上述内容无不暗示，奥古斯都的绝对权力，比如他的广大庇护权、他的追随者“党派”、他的巨额财富、他对军队的控制等，乃是维护新秩序稳定的最终保障。如果有反对者能够利用军队反对他，他形式上的特权所提供的保护功能微乎其微。但在文明社会，进行统治并不仅仅意味着拥有更强的武力。我们固然会赞同现代政府的运转需要依靠军队与警察力量的忠心和服从，因为如果做不到这点，国家将必然陷于悲惨境地。我们真正担忧的现象是，政府只能利用军队与警察统治民众，否则民众就不会容忍政府的存在。没有任何证据表明奥古斯都的政府处于此种状况，恰恰相反，我们有很好的理由相信，除了极少数有野心者把政治“自由”的重要性看得仅次于平等与民主，对于元首政治带来的和平与安定、物质繁荣以及管理效率的提高，大部分意大利与帝国居民是衷心欢迎的。奥古斯都让军队远离政治，但我们也可以合理质疑，如果奥古斯都没有同时尽力去解决社会经济方面现实的与潜在的困苦与不满，他的安全以及他的统治能否延续这样长时间？奥古斯都设计出一套尽管有些含糊，却远比专制统治更可接受的政府系统，实际上舍此系统国家就会陷于无政府状态。奥古斯都的成就正如老普林尼所称的“罗马和平的宏伟庄严”，他结束漫长难忍的战争与战争恐惧，使得罗马世界获得自由，而且是有法律统治下的自由。这是古典希腊与共和国罗马的理想之一，也是元首制的理想，它尽管变得日益遥不可及，但依然不可磨灭，流传至现代欧洲。因此，皇帝克劳狄乌斯（Claudius）想要娶自己的侄女时，他只能修改法律让所有人都享有此婚配权，因为他并不自认为高于法律。修改法律与践踏法律之间区别似乎很小，但如果经过审慎思考，就会明白两者间的深远差异。
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地图4 罗马帝国的扩张
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曾有一种被普遍接受的提法，即所谓“两头政治”（dyarchy），意为政治系统中的权力与行政职责由两方面，即元首与元老院分享。目前该观点已遭否定，但在奥古斯都的新秩序背后，“两头政治”确实是被长期接受的原则。公元54年，年轻的尼禄（Nero）即位后在对元老院的“就职演说”中宣称，自己的目标在于摒弃前任克劳狄乌斯的集权运作，恢复真正的奥古斯都模式：
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他不会成为独揽一切事情与案件的法官，因为此举只会使躲在紧闭房间里密商的少数有权势者发财致富，公诉人与被告却一并被敲诈；他的家庭中不会有谁会被金钱收买或者打算使用诡计；他的私生活与他的公共生活将会完全分开。元老院将会保持其传统特权，意大利及公共行省的司法将由执政官负责，执政官审理案情则应该有元老院旁听；而他这位皇帝，会关照好托付给自己的军队。（Tacitus, Annals 13.4）
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而在尼禄之前，奥古斯都的继承人提比略对元老院承担的任务已有清晰的说明：
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尊敬的元老们！我现在说的话，我在其他场合曾反复说过：既然你们自愿把如此巨大的权力托付给元首，则一位善良健全的元首应该是元老院的仆人，而且往往是全体公民的仆人，甚至可以说是每个人的仆人。我真心实意说这番话，无论过去还是现在，我都把你们看作善良公正的仁慈之主。（Suetonius, Tiberius 29）
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这方面态度上的变化很值得注意。据记载，奥古斯都与提比略二人皆严词禁止别人称呼自己为“主人”（Dominus）；而我们可以从小普林尼写给皇帝的书信中看出，到了图拉真（Trajan）统治时期，“主人”一词至少已成为对元首的惯常称呼。
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然而外表与现实之间毕竟有着深刻的差异。奥古斯都的权力形式上是由“元老院与人民”授予的，而于理于法，被授予的权力都可以由授予者收回，但实际上“元老院与人民”不过是奥古斯都顺从的“橡皮图章”，公众的反对意见，即便以最温和的说法，也会被斥为“不明智”。只有从最诡辩的角度说，确实是元老院或人民托付给提比略“如此巨大的权力”，因为提比略的养父（即奥古斯都）已确保除提比略之外不可能再有其他合适人选。盖乌斯（卡利古拉）、克劳狄乌斯还有尼禄，这三人皆完全没有长期卓著的公职记录，也不像提比略那样在即位前就承担着引以为傲的军国重任。把这三人推上宝座的势力是元老院无法控制的，元老院只得遵命“全票”（en bloc）服从随着元首内阁日益成长的权力及特权。因此毫不奇怪，在后来尼禄死后权力争斗的混乱时期，元老院很恭顺地颁布法令，把“元首所有的习惯性特权”授予每一个当权篡位者，因此韦帕芗（Vespasian）实事求是地把自己皇帝任期的开始定为6个月前在亚历山大里亚（Alexandria）被东部军团拥立为“皇帝”（imperator）。
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牛津古罗马史 皇帝与元老院
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元首制时代罗马军事力量的组织与部署；由骑士等级官员、奴隶与皇室释奴臣仆组成的“皇帝秘书处”及其结构与势力的增长；行省管理和皇帝领地的合并与扩充；罗马公民的权利与机运扩展到意大利之外；所有这些内容都将在第二十二章加以论述。[1]这里需要说明，在所有上述领域，奥古斯都已打下了坚实的基础，他的继承者得以在此基础上加以建设。但正所谓“条条大路通罗马”，到奥古斯都死亡时，新的思路与新的预期已经在罗马成长起来。公元前5年，奥古斯都在时隔近20年后再度出任执政官，他的两个同僚的姓氏，恺撒与苏拉，为这一任期增添了光彩，这以后几乎每年都会有4名执政官，他们两人一组，连续任职，此方案往后一直延续。这一年距阿克兴战役已有一代人时间，这一事件标志着“新意大利人”的“到来”以及共和国旧贵族的急剧没落。此时元首在任命最高行政官员方面的决定性影响实际上已势所必然，亦被广泛接受。元首必须在前大法官与前执政官中挑选行省总督与军团将领，还有元老院主持（curator）以及行政长官（prefect），因此在这个有限的罗马显贵圈子里，元首的关照可谓至关重要，自然，元首也有义务关照他们。元首无需直接指定公共行政官职，因为无此必要，而且这样做在政治上亦不明智，他只需在合法政制框架内说些应酬之辞，元首的公私下属自会通过间接手段把事情办好。只是提比略在位时，元首的手腕欠灵活，亦缺乏合法性。提比略确实于公元15年把选举权移交给元老院以提高效率，这样公民大会仅剩下了仪式性功能。不过此时公民大会在立法方面也已不再承担有效职能，因为现在立法活动实际上是指元老院颁布法令以及皇帝发布敕令、诏书与章程。罗马及其毗邻地区的自由民早已不能真正代表广泛分布于帝国各地的罗马公民，公民大会权力的没落使得以往挥霍无度的选举开销得以缩减，也使得骑士阶层的政治影响力下降。司法变革同样让骑士阶层受害不浅，在奥古斯都去世前，政治上重要案件的审理往往要由元老院组织的高等法院旁听，不再像共和国后期与奥古斯都执政前期那样由混合法院旁听；而到了克劳狄乌斯时期，元首的独立最高司法权则被频繁行使。
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在提比略统治的后半阶段，年迈的元首离开罗马前往康帕尼亚（Campania），然后又去卡布里岛（Capri），此后直到死亡，提比略一直利用书信与驯服的代理人实施统治。该现象使得元老院的实际从属地位及其软弱无助暴露无遗。在《编年史》（Annals）前几卷，塔西佗往往强调并谴责元老院成员的奴性与谄媚。他们缺乏后来欧洲贵族那种世袭自足的实力基地，亦无强有力的“选区”支持，自无力抗衡皇帝们的权势和庇护权；他们明白所谓“两头政治”的说法只不过是方便的虚构，因此明智地选择跟皇权合作。那么，对于现实存在的或潜在的误用或滥用皇权现象，人们能否期望存在其他制衡力量？元老院在政治体制中占有重要地位，并因控制高等法院而在司法方面拥有新权力；元老院还负责意大利与公共行省的众多公务；而且国家的最高官职几乎全部被元老包揽，实际上这些职位一向由元老等级垄断；此外元老们还与重要“友人”（amici principis）联系密切，这些人是元首的密友，有能力向元首进言；作为重要议会机构，元老院有着500年漫长的独立岁月，其存在确保了罗马城邦与罗马帝国的成功。因此不难想象，即便对元首的批评只能通过“私人宴会和密友聚会”（Tacitu, Annals 3.54）小声传递，元老院一直是反对派希望的焦点。在尼禄统治早年，特拉塞亚•派图斯（Thrasea Paetus）之类的元老智囊们尚存有的独立希望，但最终元老只得对现实妥协，“当精选的决策人在别处达成协议时，他们在元老院中发表连篇累牍的空话；当最后决定权出于个人而非无知大众时，他们却热衷于无尽的高谈阔论与公共集会。”（Tacitus, Dialogus 41）尽管如此，皇帝还是主要依靠元老院管理国家，因为除非皇权建立在元老们的赞成或默许之上，没有哪个皇帝能真正感到安全。元老院从未丧失自身的“团队精神”（esprit de corps），对于那些被认为滥用其最高权力的皇帝，元老院是敌视的。塔西佗在《阿格利可拉传》中所表达的确实是作者本人的哲学见解：
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即便在暴君统治之下，也存在伟人，而且责任心与谨慎的美德，再加上充沛精力与奋发有为，可以造就伟业，其无上的光辉丝毫不逊色于那些殉道者的业绩。而殉道者所选择的危险道路与壮烈死亡却对共和国没有益处。（Agricola 42）
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元老院的软弱可能远超过奥古斯都的预料。奥古斯都曾不止一次试图缩减元老院规模，使其能真正有效运作，但最后因阻力太大而作罢。奥古斯都可能真切感受到，自己的思想意识不能跟上层社会的普遍观念有太大隔阂，否则会很危险。在共和国后期，政治领袖们依靠朋友组成的非正式“内阁”来讨论重大问题，诸如政策的制定与实用性评估，这一时期不断变化的政治格局留下了各式各样的经验，它们被整合进奥古斯都统治机制并非自动完成的。公元前4年之前，奥古斯都有时会组建一个委员会（consilium semenstre）以协助元首准备元老院事务，委员会成员任期半年，包括两名在职执政官以及其他行政官员各一名，还有抽签选出的十五名其他元老。成员的随机性及其相对非正式性使得该委员会本可成为很有用的互动机制，但在奥古斯都生命的最后岁月，委员会的性质与组成出现显著变化，公元26年提比略离开罗马隐退后，委员会也就此告终。当然，奥古斯都早就有一个友人与支持者组成的亲密“圈子”，其成员多为元老，但也包括一些骑士，比如梅塞纳斯与撒路斯提乌斯•克里斯普斯（Sallustius Crispus）。奥古斯都非常看重他们的意见与经验，事实上他们的建议是奥古斯都不可或缺的，因为“无人是真正的孤岛”。跟他们在一起，奥古斯都能够自如地讨论最敏感与最重要的事务，听取各种意见，这个制度化色彩较弱的团体在奥古斯都继承人统治时仍继续存在。在意大利以外，提比略乐于把广泛的斟酌与行动权力长期授予代理人，最突出的例子是波培乌斯•萨宾努斯（Poppaeus Sabinus），公元11年他被留在巴尔干地区行使总督职能，直到公元35年去世，他的职务一直没有变动。不过提比略属于例外，而且波培乌斯也确实间或回意大利休假并接受咨询。
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