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但是由军团组成的部队离开意大利时，不论到达多遥远的国土，主将基于个人的判断，只要认为有利于国家，有权指挥部队用任何方式，对任何种族和对手进行作战行动。主将期望获得凯旋式的荣誉，因此不在意他们的作为是否合乎正义，只在意能否得到最后的成功。特别是元老院无法用任免之权加以控制时，在战争胜利的掩护下，主将能够为所欲为，肆无忌惮。当庞培在东方统兵征战之际，有权奖赏部下和盟友、废除别国的君主、划分国土疆界、设立殖民区，并且分配米特拉达梯国王的财富。等他班师罗马，元老院和人民会议通过法案，所有在东方的作为全部得到追认。[146]像他这样对待部下和处置罗马敌人的权利，共和国的主将从来未曾获得或拥有。在外的主将同时是被征服行省的总督，也可说是君主，可以上马领军，下马管民，不仅有司法权和财政权，还将行政和立法大权集于一身。
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根据第一章所述，对于交付给奥古斯都、由他完全负责统治的军队和行省，大家或许已有大致的认识。至于遥远边区为数众多的军团，不可能全由他亲自指挥，就像庞培得到元老院的许可一样，他把这些职权授予属下的将领。这些军官的阶级和职务，看起来好像不低于古时的代行执政官头衔，但是他们的地位完全仰仗他人，并不稳固。他们得到任命完全是出于上级的意愿，为了表示内心的感恩，要把自己的功绩全部归于长官的提拔。[147]因此，他们只是皇帝所派出的代表而已，只有皇帝才是共和国的统帅，不论是军事处置权还是部队的统辖权，延伸到罗马征服的所有地区。不过，皇帝有时也会将权力授给元老院的成员，这样做可以满足元老院的虚荣。皇家的将领常常取得代行执政官或代行法务官的头衔，军团通常由元老院下令组成，罗马骑士阶级可以被委派的最高职务是埃及的行政长官。
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在奥古斯都装出一副被迫接受如此重责大任的模样后不到6天，他决心略施小惠，使元老院得意忘形，沾沾自喜。他向元老院表明，他们虽然已经扩展他的权力，然而，在紧急状况之下，有时会不得不越出应有的范围。何况指挥军队和边区作战，都是极为吃力的工作，他们又不让他放下这副重担，但是他必须坚持所做的承诺，要让安定和平的行省恢复文官的治理。在行省管辖权的划分上，奥古斯都兼顾自己的权力和共和国的尊严。元老院派遣代行执政官头衔的总督，治理亚细亚、希腊和阿非利加，比起皇帝以将领代行统治高卢和叙利亚，享有更高的殊荣。前者用扈从校尉[148]担任随从和护卫人员，而将领只能用士兵。元老院还通过一项法案，那就是皇帝不论到达哪个行省，他所下达的特别命令，凌驾该行省总督的法定权责。新征服的地区归属皇帝直接管辖，也成为惯例。不久就可发现，即使管辖区众多，奥古斯都，这个尊称所具有的权势在帝国任何地方，几乎毫无差别。
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元老院为了回报虚情假意的让步，使奥古斯都获得更大的特权，成为罗马和意大利事实上的主人。他在承平时期可以保留军事指挥权，以及在首都有一大批私人卫队可供差遣，这些都严重违反古代的规定。他的指挥权确实只限于服役的公民，而且这些人要经过从军宣誓。但是罗马人的奴性未改，政府官吏、元老院议员和骑士阶层成员，都竞相参加这类仪式，使得谄媚效忠的个人行为，在不知不觉中变成每年举办的庄严典礼。
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二、政府的基本架构
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尽管奥古斯都体会到武力是政权最稳固的基础，但它毕竟还是让人讨厌的工具，因而明智决定要避免使用。他打起古代圣君贤相的名号进行统治，不仅适合他的个性，也符合政策的需要，在他个人身上巧妙地显现出文治的光辉。
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基于这种见解，他接受了元老院授予他的终身执政官[149]和护民官[150]，继任者也都如法炮制。执政官继承了古代罗马国王的地位，代表国家的尊严，主要职权在于监管宗教仪式、征兵和指挥军团作战、接见外国使臣以及主持元老院会议和人民大会，还要负责控制国家的财政。执政官虽然没有时间亲自处理审判工作，但被视为法律、正义和公众安宁的最高护卫者。此外，执政官也是国家最高官员，元老院就有关共和国的安全，应与他谘商军国大计。为了保卫人民的自由，他可以超乎法律之上，行使暂时的极权独裁。[151]
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护民官的性质在各方面与执政官相反，所显现的外表应该温和谦恭，但是个人的职责却神圣不可侵犯，具备的权力不是为了主动执行而是为了反对和否决。设置此一官职的目的，在于维护受害者、赦免罪犯、起诉人民的公敌，以及基于迫切的需要，一句话就可以使政府机构停止运作。只要共和国还存在，执政官和护民官个别职权的巨大影响力所造成的危险，会因各种限制而日趋降低。首先是当选一年后任期届满权力消失，其次是执政官的职权由两人分担，而护民官更是多达10人。而且双方的利益无论在公、私两方面都形成对立，这种相对抗衡的状况，多半会增强制度的稳定与平衡。但是，如果执政官和护民官的权力联合起来，而且又终身落在同一个人的身上，军队的统帅又是元老院和罗马公民大会的政务负责人，那就无法阻止他行使帝王的特权，也不容易对他的权力加以限制。
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除了这些愈来愈多的荣誉以外，奥古斯都运用策略增加了祭司长和监察官这两个最尊贵而重要的头衔。他经由前者来操控宗教，而担任监察官则可以合法地检查罗马人民的行为和财产状况。若是这些性质各异、独立行使的权力，彼此之间出现无法协调配合的状况，已经驯服的元老院随时会做出最大限度的让步，务求能够完全加以弥补。皇帝身为共和国最高负责人，许多对他造成不便的法令和制裁，也都完全予以取消和豁免。皇帝有权召集元老院的会议，可以在一天之内提出数个动议，为了国家的荣誉推举各种候选人，扩大城市的边界和范围，在他的指导下处理国家的财政、对外的宣战和媾和、批准与外国缔结的条约。此外还要附加一项极为广泛的条文，即有权执行认为对帝国有利的事务，处理公与私、人与神之间的所有问题。[152]
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当国家行政的权力全集中到具有帝王身份的资深执政官身上时，共和国一般民选官吏便退居幕后，失去主动性和活力，几乎无事可做。奥古斯都以非常认真的态度，很细心地把古老官职的名称和形式全都保存下来。执政官、法务官和护民官都如数[153]在每年授职，继续担任无关紧要的工作。这种荣誉对爱好面子而又野心勃勃的罗马人而言，仍旧具有莫大的吸引力。就是历任皇帝，虽然终身享有出任执政官的权利，却也带着尊严的头衔，不惜纡尊降贵亲身参与就职典礼，与最有名望的公民一同分享殊荣。[154]奥古斯都在位时，人民参与这些官员的选举行为，完全暴露出恶性民主所造成的种种不便。那位手段高明的元首没有露出半点不耐烦的神色，还是很谦恭地为他自己和朋友拉票，全程参与所有的竞选活动以尽一位公民的责任。在他后来统治期间的一项重要措施，是由他自己成立一个最高会议，在这个会议上决定了要把选举移到元老院来处理，[155]人民会议从此撤除，皇帝就可以从这个危险的群众团体中脱身出来。罗马的暴民若是没有交出自由权，就可能会干扰捣乱，甚而危及已经建立的政府。
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马略和恺撒宣称自己是人民的保护者，从而颠覆国家的体制。元老院要是一旦低声下气而且毫无力量时，我们马上发现，这样一个由五六百人组成的议会，根本就是统治者最听话的工具。奥古斯都和后续诸帝，运用元老院的尊严来建立新的帝国，不管在任何场合，都会装模作样地采用贵族的语言和行为准则，处理政务会咨询国务会议的意见，在至关重要的战和大计上更看起来像是完全听从元老院的决定。罗马、意大利和内地各行省直辖于元老院，有关民事问题由最高法院做出最后的裁定；至于刑事案件，如果罪犯是有社会地位的人士，或者所犯罪行损及罗马人民的和平与尊严，将由一个专门组成的法庭来审理。行使司法权成为元老院经常性的重要工作，要处理的重大案件，可以让他们表现古代雄辩之士的风范。元老院是国家的议会，也是一个法院，所以拥有相当的特权，它的立法权虽然在实质上代理人民，但同时也承认君王的权力存在于其中。元老院所具备的威严可以将各种权利下授，批准每项法律。会议通常在每月3个固定日期来举行，就是朔日[156]、初盈[157]和望日[158]，在相当自由的气氛下举行辩论，而且皇帝也以首席元老的身份很光荣地列席，参与投票和表决。
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总而言之，帝国政府的体制，全部由奥古斯都一手建立。后来的皇帝为了兼顾自己和人民的利益，尽力加以维持。这种政体可以定义为假共和形式之名而行专制政治之实。罗马世界的主子，将他们的宝座置于一片黑暗之中，让别人无法看清他们无可匹敌的力量，只是谦虚地自称是对元老院负责的首长。事实上，是他们对元老院下达命令，要求其遵命行事。
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宫廷和政府的形式从外表看来完全相似，除了那些本身极为愚昧而违反天理和正道的暴君，历任皇帝都会鄙夷那些繁文缛节的排场仪式，以免激怒国民，这对实际的权力毫无好处。在日常生活中，他们装出一副与老百姓无分彼此的样子，以平等的姿态保持相互拜访和宴请的关系。他们的衣着、住处和饮食，和富有的议员们大致相当，家庭人数再多，设施再豪华，也都由家养的奴隶和释放的自由奴所组成。[159]奥古斯都和图拉真为雇用下等阶层的罗马人担任仆从工作而感到脸红。但是在不列颠，一位权势有限的君王，他的家务和寝室的工作，连最体面的贵族也要抢着去做。
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三、帝王的神化与名衔
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罗马皇帝的神格化是他们抛弃谨慎谦虚态度的唯一例证。这种下流无耻、亵渎神明的谄媚手法，始作俑者是亚细亚的希腊人。第一批被神化的人物是亚历山大大帝的继承人，从此这种风气便轻易从国王转移到亚细亚的总督身上。罗马的高级官员也会被人当作地方神明来供奉，不但建坛盖庙，还能享用节庆牺牲。代行执政官头衔的总督既然受之无愧，皇帝当然更不会拒绝。大家都从行省获得神性的荣誉，这倒不是罗马人的奴性使然，而是靠着政府的专制力量。罗马征服者在不久以后，也效法被奴役民族奉承的方式，第一位就是恺撒。他那种征服四海的雄风，很容易在罗马的守护神中占有一席之位。但是性格温和的继承人拒绝接受这种封号，因为会表现出野心而带来危险。除了疯狂的卡利古拉和图密善以外，没有人再采用。
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奥古斯都确实允许有些省城给他建庙，条件是对君主的尊敬和对罗马的崇拜要结合在一起。他能容忍个人的迷信行为，因为他可能就是迷信的对象，他认为元老院和人民仅崇拜他的人格就够了，很明智地把应否公开神格化的问题，留给他的继承人去考量。任何一位生前死后没有被视为暴君的皇帝，崩殂后都会被元老院正式公告已跻身神明之列，这已是惯例。被尊为神明的仪式通常和葬礼同时进行，这种合法但仍属亵渎神明的不智行为，虽然与我们较为严肃的生活原则难以兼容，只是天性驯良的多神论者虽然口出怨言，还是能够勉强接受。不过这被看成是基于策略的需要，而非正统的宗教活动。我们不能拿安东尼的德行，来与赫拉克勒斯或朱庇特的过错相比较，这等于在羞辱安东尼。甚至就是恺撒或奥古斯都的品格，也要远远超过一般神明。只是前两位的运气差，生长在开放的时代，一举一动都被忠实记录下来，无法像热情的平民所祈求的那样，能够随意掺杂一些传说和神秘的成分。一旦他们的神性被法律肯定，就会慢慢被人遗忘，既无补于自己的声名，也不能增加后代帝王的光彩。
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在谈起帝国政府时，常常会用耳熟能详的头衔“奥古斯都”来称唤政治手腕高明的创始者。其实这个名号是在他基业完成后，才加在他的身上。屋大维出身寒微，籍籍无名的祖先来自阿非利加小镇，体内流淌着放逐者的血脉。要是可能，他极其希望能抹去幼年时代的回忆。那个显赫的名号“恺撒”，是他成为独裁官的养子后才继承获得，但他有自知之明，无法与那位英雄人物相提并论或一较高低。元老院提案要为他们的行政首长加一个称号，经过一番严肃讨论后，从几个名字中选定奥古斯都，认为它最能代表他那和平神圣的品格，当然这种品格是他矫情做作所造成的印象。从此，奥古斯都成为他个人的尊称，而把“恺撒”当作家族的荣名。前者必然及身而绝，不再使用；后者倒是用领养或联姻的关系，一直沿用下去，尼禄就是尤里安世系的最后一位皇帝。到奥古斯都死时，一个世纪的运行，已经使这个名号和帝国的尊严有着牢不可分的关系。自共和国覆灭后到现在，罗马、希腊、法兰克和日耳曼的皇帝一直沿用不绝。奥古斯都的神圣头衔由君王使用，恺撒的称号可以自由转用到亲属身上，这是两者之间最明显的差别。但从哈德良即位开始，“恺撒”用来称呼次于皇帝的第二号人物，被视为帝国的预定继承人。[160]
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四、奥古斯都的性格与策略
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奥古斯都何以要摧毁他所推崇的自由政体，只能由这位狡诈的僭主具有细密思考的个性来加以解释。他的头脑冷静、不动感情，加上天性怯懦，19岁开始戴上伪君子的面具，从此习以为常，终身如是。他运用这种手腕，也可能基于同样的心情，一面将西塞罗列入公敌宣告名单之内，另一方面又赦免秦纳的罪行。无论是为善还是作恶都是有目的的伪装，也正是由于自身不同利害关系的驱使，才使他在开始时是罗马世界的仇敌，后来反而成为国父。当他制定帝国的权力结构时，所表现的温和态度完全出于恐惧，想用政治自由的幻影来安抚人民，用文官政府的假象来欺瞒军队。
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其一，恺撒被弑的情景始终历历在目。奥古斯都对追随的部下不吝丰厚赏赐，给予高官厚爵，但他也有前车之鉴，知道舅公最亲密的友人，有些成了谋叛的凶手。忠诚的军团可以对抗公然的叛乱，维护他的权力。即使有高度的警觉心，也无法让他幸免于坚定的共和主义者的利刃。罗马人至今还在怀念布鲁图斯，[161]一定会歌颂效法他的烈士精神。恺撒由于拥有强大的权力而又加以夸耀，才落得这种可悲的命运。用执政官和护民官的名义来统治可以相安无事，而皇帝的头衔则会激怒罗马人而惹上杀身之祸。奥古斯都深知人类的统治要靠实力和名望，在这方面绝对不能一厢情愿。要是保证元老院和人民能够享有古老的自由，他们就会甘愿让人奴役。只有软弱的元老院和萎靡不振的人民，才会满足于这种假象，兴高采烈地接受，这要靠奥古斯都的继承人们，出于善心和谨慎来尽力维持。那些图谋反对卡利古拉、尼禄和图密善几位皇帝的人，完全是基于自保的动机，不是为了争取自由；他们要攻击暴君本人，并非要推翻君权政治。
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元老院忍耐70年以后，为了恢复长久以来被遗忘的权力，做了一次毫无成效的尝试，这件事使人记忆犹新。当卡利古拉被刺、王位空悬时，执政官在朱庇特神殿召开会议，谴责逝去已久的恺撒的作为，对尚未完全归顺的几个步兵支队提出自由的口号，以独立首长的身份要求他们在两天以内采取行动，成立民主自由的共和国。但是他们正在进行策划时，禁卫军已经有了决定，日耳曼尼库斯的兄弟、那个笨拙的克劳狄在军营中紫袍加身，禁卫军准备用武力来支持新帝的登基。自由的美梦终于落空，元老院只有在恐怖的气氛中过着奴颜婢膝的日子。这个软弱无力的议会并未受到人民的支持，在武力的威胁下只能批准禁卫军所提名的人选。同时克劳狄基于审慎的作为，以很慷慨的态度将他们赦免。[162]
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其二，军队的蛮横无状使得奥古斯都心怀戒虑，提高警觉。公民在绝望时，也想像军人一样能够为所欲为地运用权力。他在过去曾引导民众破坏一切的秩序和职责，那时他对自己的权力感到何其不稳。他曾经听过暴民在造反时发出的呼啸声，看到现在表面平静下隐藏着的汹涌浪潮，心中更为害怕。第一次革命已付出庞大的酬庸，第二次还要加倍赐予，军队明确表示要忠诚追随恺撒家族，但是群众不然，一直反复无常难以持久。奥古斯都利用罗马人凶狠的偏颇心态以达成自己的企图；加强法律的制裁来整饬严肃的军纪；运用元老院的权威来强化皇帝和军队之间的关系，公然要求他们向他——共和国的最高行政长官效忠臣服。[163]
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五、帝位传承的致命弱点
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