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联合国在满足人们期望的过程中面临着一些实际问题，我们可以很容易把这些问题列举出来。联合国不管做什么事情都要花钱，而这些钱只能从成员国那里获得。我们不要忘记，联合国秘书长及其工作人员一直以来所执行的只能是成员国的意愿。联合国没有自己的军队或警察部队，此前荷兰、斯堪的纳维亚半岛国家和加拿大（所谓“保持关切的北方国家”）连同其他几个国家（如波兰、意大利、巴西、荷兰和印度）曾经为联合国配备受过训练也有装备的部队。今天，因为非洲或亚洲较穷的国家急切地需要联合国的钱，因而联合国的维和队伍更可能是从这些国家来的军人组成；可是来自这些国家的军人都没有经验，也不守纪律，他们在参与维和的地方的名声不好。［9］另外，当每次遇到新的危机时，联合国还需要组建新的队伍。
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很显然，如果联合国要履行“保护”这个新出现的责任——这本不属于它最初的职权范围或计划的一部分，那么它就需要有自己的军队（包括布赖恩·厄克特在内的一些人便是如此建议的）。［10］在目前的情况下，即使安理会同意对某个军事任务授权，联合国秘书长也需要开始一轮无休止的谈判以设法要到资金、军人、警察、护士、武器、卡车和物资。如果没有这样的额外援助，联合国就会很无助：1993年，联合国光维和费用一项就超出了它全年预算的两倍以上。因此，由某一个国家（法国在科特迪瓦或乍得，英国在塞拉利昂）或某个非全球性联盟来发动干预（比如北约在1999年对塞尔维亚的袭击）依然比联合国的解决方案更快、更有效。［11］
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联合国的执行委员会安理会本身就是最棘手的问题之一。大多数成员国轮流担任安理会的理事国，但自1945年以来，五个常任理事国没有变过。人们会对美国、中国和俄罗斯（之前是苏联）的特殊地位表达不满，但也还没有真正去质疑过。但是现在许多国家对英国和法国继续保有特权表示愤怒。为什么德国不能成为常任理事国？或者在常任理事国中加一个资格，由欧洲国家轮流担任？难道常任理事国里不应该有至少一名新成员国吗？比方说巴西、印度或者尼日利亚，如此一来1945年至今世界的变化可以得到反映。法国反对伊拉克战争，而这也是世界普遍的立场，法国人因而为自己赢得了喘息机会，但这些不满不会就此消失。
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由于很难对安理会的改革达成一致（没有人愿意放弃自己的否决权，而增加更多拥有否决权的成员国会将事情变得更糟），因而某些问题会一直持续。只要俄罗斯选择保护像苏丹这种国家的“主权”（因为他们要和这些国家做生意），联合国将无法对达尔富尔进行干预，防止种族屠杀的发生。只要美国否决安理会做出批评以色列的决议，联合国便无法在中东有任何作为。即使安理会的表决达成一致（去年8月安理会呼吁以色列与黎巴嫩停火），只要其中某个强国（在此次事件中是美国）拒绝迫使其附庸国服从安理会的决议，便足以使整个国际社会的意愿受挫。
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许多评论家会回应说：因为没有国际社会所以才会这样。詹姆斯·特劳布对联合国基本上抱有同情之心，在《用心良苦：科菲·安南和美国时代的联合国》一书中，他称安理会和联合国大会（也就是联合国的议会）二者在组织上均处于“瘫痪状态”。世界各国的代表来到纽约发表宣言和表演，但他们没有形成一个具有共同利益和目的的“共同体”；不过即使他们形成了这个“共同体”，联合国也无法为他们的共同利益和目的去做什么。因此，要求联合国“改革”的呼声一片。但是这意味着什么呢？联合国需要的东西很多，它当然需要获得自己的情报搜集能力，这样它可以对危机进行更好的预测和分析，它需要更高效地制定和执行决策，它需要精简那些功能重叠的委员会和项目，它还需要合理化改革自己的法规、立法、会议和支出，另外它需要比以前更好地意识到自己的无能之处和腐败。安南本人也承认，联合国的管理“是一个需要进行改革的问题”。
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但是，改革联合国则意味着改革成员国的行为。从美国到撒哈拉以南的最小的国家，每个国家都有自己计划要做的事情，也都有自己的既得利益，很少有国家会愿意为国际社会更高的目标牺牲自己的利益。因此，在分配各种委员会的席位时，联合国一直以来都强调“地域分配”（而非国家实力）这种平等的原则，因为这个原则有它的优点：它可以让小的、边缘的国家不被强国或强国联盟强迫去做一些事情。但是，这样的原则也产生了不好的结果：苏丹曾经是人权委员会（United Nations Commission on Human Rights）的成员，拥有表决权；另外，臭名昭著的1978年联合国教科文组织宣言，呼吁限制新闻自由。科菲·安南本人最近警告说，现在这个新人权理事会（United Nations Human Rights Council，其中的现成员包括阿塞拜疆、古巴和沙特阿拉伯）如果只将注意力集中在以色列对人权的侵犯行为而对“其他国家的严重侵犯行为”视而不见，那么它将迅速失去人们的信任。但目前这些障碍都依然存在。［12］
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可悲的是，最大的障碍是美国这个联合国最强大的成员国和主要操纵者。美国驻联合国代表约翰·博尔顿（John Bolton）不招人喜欢的个性在过去一年里受到许多人的关注。博尔顿严重阻碍了联合国在许多层面的顺利运作（美国总统布什不情愿地放弃了对博尔顿的临时任命进行延长的努力，所以博尔顿将不能再继续阻碍联合国的运作）。如詹姆斯·特劳布所描述的，博尔顿及其下属要求对联合国的管理进行“大规模的改革”，然而过去两年中，他们却接连破坏了其他人针对体制和程序改革做出的真诚努力，因为他们拒绝接受为实现改革所需要做出的妥协。
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博尔顿与津巴布韦、白俄罗斯和其他一些国家组成了事实上的联盟，这些国家出于各自的理由都希望联合国继续处于无能的状态，不要干涉它们国内的事务。由于在最近举行的围绕人权理事会改革问题的谈判中美国拒绝让步，在设立一些以缔造和平为目的的委员会或建立一个新的国际裁军机制上面它也拒绝让步，有些国家（尤其是伊朗和巴基斯坦）也毫无顾忌地拒绝了如核不扩散这样更严格的规则。如果不是因为美国的这种表现，它们将不得不做出让步。一些成员国（主要是欧洲国家）希望可以用不受限制的国家主权来换得更有效的国际法律机制或一套可行的集体行动规则，然而在联合国里这些国家一直是少数派。
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博尔顿不仅仅反对联合国进行有效的改革，他也不放过任何嘲笑联合国的机会，他曾多次称联合国“无能”以及“无足轻重”。［13］他的这种做法让美国在联合国中与一些奇怪的国家为伍。2006年12月，安理会提出一项动议，谴责以色列在拜特汉诺（Beit Hanoun）杀害19名巴勒斯坦平民，这项动议遭到了美国的否决。后来联合国大会（那里没有否决权）只通过了一个对死难者表示“遗憾”的文本，可是美国对此甚至也表示反对，同样表示反对的国家有以色列、帕劳和马绍尔群岛这样一些美国一直以来的盟友；另外那一次表示反对的还有澳大利亚。今年早些时候，有关对人权理事会进行改革的提案终于提交到了联合国大会上，188个国家投票同意执行该提案，有4个国家投票反对，这4个国家是：以色列、马绍尔群岛、美国和白俄罗斯。
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博尔顿的个人风格可能很与众不同，但他投的票都是他的那些在华盛顿的上司的意思。有一段时间里下面的看法传得很广：博尔顿对联合国的极端反感其实并不代表美国官方的意见，赖斯让博尔顿在联合国里做代表是不希望他在华盛顿兴风作浪。但是，即使情况真的如此，那也只能表明美国国务卿和她的同事们对联合国的尊重比之前人们想的还要少。很多人把美国政府对博尔顿的任命看作是故意对联合国表示轻视的行为。［14］
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事实上，博尔顿并非问题所在，他只是问题的“症状”。他“先发制人、好斗好战”，他称联合国为“模糊地带”，他习惯性地把各种条约叫作“政治义务”而非法律……这些似乎不过只是一个雇来的打手说的一些挑衅的话，但事实上，他的种种行为和言论可以反映出美国与世界其他地区的关系所发生的巨大变化。从杜鲁门到克林顿的美国总统一般都能理解美国只要花些不多的钱，做些不大的妥协便可以从联合国获得非常多的利处，比如政治上的支持、国际社会的默许以及合法身份的掩护。现在我们反对任何一点点让步，这是以前没有过的。“冷战”时期在联合国把鞋子脱下来猛敲桌子的是赫鲁晓夫先生，对联合国的每一个倡议加以限制并且激烈地抵制对其“主权”做任何约束的是苏联政府。现在美国扮演起这个角色来了，从苏联的情况来看，这不是力量，而是软弱的象征。［15］
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任性的美国一方面期待联合国可以跟在自己后面收拾局面，并且总能在国际上创造奇迹，另一方面又坚决不让联合国有条件去做事，而且还下决心在每个重要关节破坏它的信誉。这样的美国是联合国难以逾越的障碍，联合国现在那些让美国评论家感到痛惜的不足也主要是美国的任性而为造成的。联合国不久以前那些肮脏的丑闻（尤其是“石油换食品”骗局）都是无关紧要的，它们所造成的伤害比近期在美国、澳大利亚和其他地方发生的许多公司丑闻造成的伤害要少得多（产生非法所得也要更少）；更不要说伴随着伊拉克战争及其后果而来的腐败和盗窃（具体金额尚未计算）。至于说到更大的丑闻——联合国处理波斯尼亚灾难表现出来的笨拙，在卢旺达表现出来的无能以及它在达尔富尔地区的无所作为，几个大国（包括美国在内）的沉默（或更糟）是造成这种情况的直接原因。［16］
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所以联合国注定会重蹈饱受非议的国际联盟的覆辙吗？大概不会。但对于一直不愿接受过去100多年历史教训的美国来说，国际联盟的命运是一个提醒。毕竟，美国在20世纪发展得不错，美国人思维里有一个根深蒂固的习惯，他们会假设过去奏效的将来会继续奏效。与美国相反，我们的欧洲盟友（他们在20世纪经历的灾难给他们带来创伤）都倾向于认为对于生存来说，合作才是必要的，而非战斗，他们甚至愿意为此牺牲掉一些形式上的自主权。英国军队在1917的巴雪戴尔战役（Battle of Passchendaele）这一场战斗中的伤亡就超过美国在两次世界大战中伤亡的总和。1940年法国军队在意大利短短6周的战斗中伤亡的人数是美国在越南战争伤亡总数的两倍。波兰、德国和俄罗斯这三个国家在第一次世界大战中（之后又在第二次世界大战）失去的士兵和平民人数比美国所有的对外战争中失去的士兵和平民总人数还要多（俄国在两次世界大战中的死亡总人数分别是美国在两次世界大战的死亡总人数的10倍以上）。这样不同的经历会让各个国家以完全不同的方式去看待这个世界。
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因此，今天只有美国外交官会说：“现在这个世界很混乱，得有人来把它清理干净。”（赖斯女士语）［17］他们甚至也是这么认为的。国际上的共识与此正相反，许多国家认为：正是因为“世界很混乱”（也因为之前有过与那些赋予自己“清理者”责任的国家相处的可怕经验），我们才应该越多地利用保护措施，少用那些试图“清理”世界的新举措，我们才会有更好的生存机会。这曾经也是如乔治·凯南、艾奇逊和查尔斯·波伦那一代美国外交精英的观点，比较起今天主宰外交政策的这些男男女女，他们那一代人对国内外的现实以及视角有更好的了解。
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凯南和他同代人理解的东西在他们的继任者那里无处可寻。在当今这个世界，大多数国家和人民在大部分时间里能看到遵守国际法律和公约所带来的好处。那些蔑视或违反规则的国家可能会有短暂的优势——因为它们可以做别人不会做的事情，但这些国家会遭受长期的损失：被孤立或成为美国这样尽管其存在无可避免，但是既不被喜欢也不被信任，因而其影响力也只能不断减少——无论是在它们假装忽视的国际机构之内或之外，它们除了用武力来说服批评者以外什么也没有。
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如果美国迷途知返（用科菲·安南在密苏里州的杜鲁门总统图书馆的告别演讲中说的话就是：如果美国要恢复自己在世界上的领导地位），那么它需要认识到，“虽然联合国有许多缺陷，虽然我们可以把许多失败归咎于它，联合国仍然是人类用会议桌代替战场的最好的可以由我们一起去实现的希望”（艾森豪威尔语）。欧洲人在30年里折磨和杀害了几千万欧洲人，在此之后这种认识才在欧洲扎根，而他们若仅仅只是折磨和杀害殖民地的“土著”，他们的态度不会发生太大变化。
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在我写这篇文章的时候，3000多名死在伊拉克的美国士兵受到了美国公众的关注，但成千上万被杀害的伊拉克人则几乎没有人关心。为挽救颜面，美国政府最新的陈词滥调是这样的：正在伊拉克发生的灾难是他们自己的过错，我们已经尽力了，但他们让我们失望了。在这场“反恐战争”中，美国将继续把嫌疑人“提交”到各地的审讯中心并对他们进行折磨（此行为得到了美国国会完全的批准），我们也不太可能改变自己脑海中对国际法庭的价值或国际法优先性的看法。
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总的来说，现在看起来，似乎连美国在伊拉克战争中遭到的惨败都不会改变许多美国人对国际合作所能带来的好处的认识。可是另外的事情可能会改变美国人的心思。无论美国人对外面的世界有多么无知，也无论他们对这个世界的看法有多少偏见，美国的公民和政治家都无法避免与全球其他地区的人们“共享”21世纪的国际经验。对于这篇文章的很多读者来说，在你们的有生之年里，你们将会看到环境灾难更快地在这个世界发生。
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要为这样的未来负最大责任的国家是中国和美国，这两个国家同时是两个安理会成员也并非偶然，它们对集体行动一般都不会很配合；对于接替科菲·安南做联合国秘书长的人选，他们没有选某个一直敦促要实施一些会引起麻烦的计划的人，也没有选某个因发言失当而为人所知的人，而是选择了韩国的潘基文，这也并不让人感到惊讶。他在继任之初所发表的声明就不是很让人放心——尤其是在处决萨达姆是否合适的问题上他的发言含糊其词。然而，在未来的10年中，我们将要面对的一系列“自然灾害”以及干旱、饥荒、洪水、资源战争、人口流动、经济危机和区域流行病等问题，这些灾害和挑战的规模将是前所未见的。
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因为全球化的原因，单个国家既没有条件也没有实际权力限制损害的程度或弥补损失。一些非政府组织如红十字会或无国界医生组织（Doctors Without Borders）充其量也就是临时性地解决一些问题。在这个即将告别布什的时候出现了一个新口号：“与他人一起行动。”但这是完全不够的：仅仅只是自愿者或恭顺者之间的联合会很无力。形势会迫使我们承认那些知道必须做什么的人的权威，并且接受他们的指导。总之，我们必须“通过”他人展开行动：与他们协作、合作，不去考虑各自的国家利益或政治疆界——反正这些东西将来也会失去其大部分意义。保罗·肯尼迪写道，由于联合国及其各机构（如世界卫生组织）的存在，我们已经“确立了当国家解体或崩溃时国际的预警、评估、应对和协调机制。”当不是某几个国家而是整个社会面临崩溃或出现故障时，我们必须学会运用这些机制；在这样的情况发生的时候，甚至连美国人都不能再有“只要在其他地方把问题解决掉便不用在美国本土解决问题”这种让人感到舒心的选择。
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在危机面前觉醒的我们运用集体能力来应对危机，这个“独特的、不可替代的”联合国便是我们在这个过程中所取得的全部成就。如果我们不是已经有了联合国，今天我们可能并不知道怎么建立这样一个组织。但我们确实已经有了它，往后许多年里，我们可能继承不了联合国创始者们的乐观精神，但只要我们能继承他们的决策就已经很幸运了。好消息是，从长远看，现实的发展将证明联合国的价值，而且它也将证明自己的价值，哪怕需要等到联合国总部因为纽约市水位的必然上升被迫从曼哈顿东畔搬离的时候（埃里克·肖恩和他的朋友们将从中得到极大的安慰）。如凯恩斯提醒我们的，坏消息当然是，我们终有一死。
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这篇文章是为埃里克·肖恩的《联合国真相：联合国如何破坏美国的安全又如何令世界失望》、保罗·肯尼迪的《人类议会：联合国的过去、现在和未来》和詹姆斯·特劳布的《用心良苦：科菲·安南和美国时代的联合国》所写的书评，本文最早发表在2007年2月的《纽约书评》上。
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事实改变之后 第20章 我们学到了什么？
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