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在马特兰德(Matland)看来，行政执行是冲突性和模糊性都很低的那类政策的执行模式，只要给予充分的资源，执行结果就能够保障。当冲突性和模糊性都很低的状况下，行政执行的主要问题是技术性的，而不是政治性的。与行政执行不同，政治执行的政策特征是较低的政策模糊性和较高的政策冲突性。政策执行参与者都有明确的目标，但彼此的差异和冲突却很大，这在政策制定之初就体现出来了。因此，成功的执行取决于政策推动者是否拥有足够的权力把自己的意志强加给那些持相反立场的其他参与者。当一项政策的模糊性高而冲突性低的时候，它的执行模式是实验性执行。因为目标和手段可能都不明确，所以需要因地而异的试验，执行的结果在很大程度上受不同地方的具体情境支配。象征性执行一般是模糊性和冲突性都比较高的政策的执行模式。当一项政策的冲突性很大时，政策制定者倾向于用政策的模糊性来缓解政策的冲突性，但这种冲突性仍然有可能一直存在，因此有些政策带有高冲突性和高模糊性。通过制定这种象征性政策，决策者可以重申自己的价值、目标和原则。象征性政策的执行结果很大程度上取决于地方层面的联合力量，即政策在多大程度上取得地方政策执行参与者的支持和他们的团结合作程度。
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图1.2 模糊—冲突政策执行模型
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资料来源：Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementa tion Literature：the AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journalof Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174。
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非线性模型：政策执行者的理性与认知
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詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者讨论了政策执行者的认知对政策执行结果的影响，这是对以往传统政策执行研究中的线性分析模型的一种反思。他们认为，以前的政策执行研究主要关注政策针对的社会问题的特点，政策的设计，执行政策的治理系统和组织管理，具体政策执行者的执行能力和意愿对政策执行结果的影响。这些研究都建立在一个假设基础上，即政策执行者能够自动地理解和领会政策制定者的意图和要求，无法做到这点的原因是政策的模糊性造成的。这种假设忽视了人类意义构建(sense-making)的复杂性。此外，这些解释都是建立在委托—代理关系和理性选择理论的假设之上的，即认为委托人需要代理人的协助才能完成一个政策目标，代理人的决定是受理性选择的观念支配的，行为的出发点是实现效用最大化；委托人和代理人都是自利的，因此恰当的激励和监督体制是委托人让代理人实现政策目标的必要条件。因此，政策执行者(代理人)故意按照自己的利益、资源和偏好来解释政策制定者(委托人)的政策。[41]
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然而，在詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者看来，意义构建不是政策执行者对政策文本字面意义“解码”式的简单理解；这是一个综合的解读过程，是一个活跃的互动过程，是建立在以前的理解、信仰和态度基础之上形成的个体性知识体系，具有很大的差异性。因此，除了故意地按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致代理人对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。有必要研究政策执行者是怎样理解政策并把自己的理解和行为相结合的。[42]
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他们指出，政策执行者对于一个政策的意义的理解是在原有的认知系统(包括知识、信仰和态度)、所处的情境和政策信号三者的互动中逐渐形成的。这个认识框架可以被分为从简单到复杂的三个阶段：
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(1)个体的认知(individual cognition)：把地方的政策代理人视作一个个独立的意义构建主体，看他们如何领会和阐释政策，以及他们原有的知识、信仰和经验是如何影响这一意义建构过程的。
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(2)情境式的认知(situated cognition)：要解释政策执行者的意义建构过程，掌握其中的具体情境(context)至关重要。情境的作用不仅仅是其意义构建的背景，已经成为了意义构建过程的一部分。
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(3)典范的作用(role of representations)：他们的研究发现，政策执行者对政策本身的意义构建受到三个要素的影响：1)政策信号；2)执行者原有的知识、信仰和经验；3)执行者意义构建过程中所处的情境和环境。[43]因此，有些政策执行的失败不能归咎于执行者对政策制定者的新观念的排斥，而是他们之间的理解和认知出现了差异。从这个意义上说，政策制定者的政策意图和精神的不断变化，很可能影响到执行者对政策的认知和解读。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591919]
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2.中国研究领域中的政策执行研究：如何超越集权—分权范式
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政策执行研究最早是从美国开始的，因此政策执行的模型都是基于民主体制之下的。但是，政策和执行结果之间的距离在任何政治系统下都不同程度地存在。1987年，蓝普顿(David Lampton)主编的《后毛泽东时代的政策执行》(Policy Implementation in PostMao China)一书开始在中国研究(China Study)领域关注政策执行问题。蓝普顿指出，中央政府的权威是高度破碎的，为了解决部门之间的分歧和矛盾，达成共识和讨价还价是政策执行的关键。中央的政策制定者通常不具备制定政策所必备的足够信息。中央垄断了绝大多数政策的决定权，政策制定过程中缺乏地方的声音，导致很多“一刀切”的政策，没有考虑到地方执行中的实际情况。因此，一些地方不敢或不愿去纠正中央的政策，只能选择对中央的政策持观望态度，等待中央自己纠错。事实上，中央也无力及时有效地监督政策在地方的具体执行结果。但是，中央也不是完全不能回应地方政策执行中出现的问题。通常危机的发生，能够吸引领导人的关注，并带来足够的资源和民众支持，这些都有利于一项政策的执行。[44]领导人的个人意志和政治支持对于一项政策执行的成败至关重要，列宁式的组织和动员型的政策执行模式仍然普遍存在，中央政府依靠其强大的干部组织人事管理系统来控制地方政治、经济和文化精英的产生。[45]
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一个值得关注的现象是，很多研究将政策执行困局与后毛泽东时代的地方分权化改革密切结合起来，这在一定程度上体现了当时中国政治研究中的集权—分权概念的范式力量。王绍光和胡鞍钢等为代表所形成的主导性观点认为，地方政府在政策执行中存在的问题源自地方分权化的扩大，是中央政府“国家能力”减退的表现；倡导通过加强国家能力建设来改善和纠正地方政策执行中存在的问题。[46]但是，这种流行观点背后的方法论困境是，这些研究都偏向于关注那些执行困难或者失败的政策领域或地方，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。事实上，很难根据某个政策领域或地方的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。政策执行偏差不是存在于所有的政策领域，在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变和不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难。[47]
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例如，周雪光的研究将计划生育视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。他认为原因有以下四点，而这在其他领域是难以复制的：第一，从中央到各级地方建立了庞大、稳定的专门计生机构和人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，实施一票否决，基层政府执行不力者受到严厉处理。第三，“政策执行过程中出现了一系列创新实践，如分解指标、层层落实、密集检查。在计生领域最早实行数字管理，引用计算机联网的数据统计，月统计、季度汇总等”。第四，大规模持续的宣传教育活动，各种媒介的使用，标语等。[48]
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一些学者的努力让现有的文献在一定程度上超越了简单的集权—分权两分法，试图从理论上描述和解释政策执行偏差的动态变化机制。欧博文和李连江提出了“选择性执行”(selective policy implementation)模式来描述农村干部选择执行一些中央政策而忽视另外一些。他们指出，以干部考核指标体系为核心的政治激励模式是导致地方政府及其官员“选择性”政策执行，进而出现执行偏差的一个主要原因。分权式的干部人事管理，干部责任制和考核体系鼓励地方官员努力去执行那些明确、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化、约束力不强的“软指标”；完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。[49]
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蔡永顺的研究进一步指出，目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的、能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此不考虑政策执行效果的各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[50]周黎安认为，“晋升锦标赛”虽然是中国30年经济增长奇迹的重要根源，但也存在着多任务下的激励扭曲问题造成的政策执行偏差。[51]梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。[52]
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由此可见，坚持认为政策执行偏差的存在表明国家能力的弱化和地方保护主义的兴起的观点无法解释执行偏差发生的领域、地方和程度的动态变化，更无法解释地方政策执行者的“选择性”执行行为。因此，很难根据地方对中央政策的执行情况来测量中国中央与地方之间的集权—分权程度。
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一些学者敏锐地注意到了中央政府与地方政府在政策制定与执行上的战略性分工与合作。荣敬本、杨雪冬等学者用“压力型体制”来概括从中央到地方“层层加码”式的政策执行方式。[53]周黎安用“行政逐级发包制”概括中国各级政府间的关系，其特点是中央政府将政策目标“发包”给直接下级或者当地政府。[54]曹正汉认为，中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成“上下分治的治理体制”。“中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；至于实际管治各地区民众的权力(简称‘治民权’)，则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。这种体制包含着降低执政风险的两个机制——分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而有助于治理体制自身的长期稳定。”[55]
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周雪光和练宏将中国的三个政府层级(中央—中间—基层)放在委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型中，来解释中国政府的治理模式。以环保部门的环境政策实施过程为例，他们提出：“中央政府(委托方)拥有政策制定和组织设计的最终权威，包括激励设置、绩效评估等权力；而基层政府(代理方)如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行落实自上而下的指令和政策。在这一结构中，中央政府授部分权威予中间政府(管理方)如省政府、市政府或上级职能部门，使其承担起监管下属基层政府执行政策的职责。”[56]此外，周雪光还指出：“政策执行过程中的不力，变通和共谋源自于中国政体内部的一个深刻矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。在威权体制中，这一矛盾无法得到根本解决。”[57]
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基于对不同层级政府之间战略性分工合作的国家治理模式的认识，一些学者的研究进一步深入揭示了这种国家治理模式结构对维系威权政体的韧性(Authoritarian Resilience)的重要功能，从而在根本上挑战了传统的集权与分权二维思维的判断。蔡永顺对抗争政治的研究指出，当政府处理民众抗争时，多层级的治理架构能够减少政府合法性的风险；分权化的政治安排使得民众对压制抗争的不满情绪归咎到地方政府身上，从而能够让中央政府逃脱责任，并提升了威权的韧性。[58]
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在研究为什么在食品安全监管上实行地方分级管理的时候，曹正汉和周杰指出了威权国家治理结构中的中央“过度集权”与地方“过度分权”并存的现象；中央在一些领域向地方过度分权可能是出于降低自身社会风险和维护政权稳定的考虑。他们强调，在中国，由于中央政府能够通过地方政府来分散和转移此种社会风险，所以，中央政府就可以把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去完成，以降低中央政府承担的社会风险。这种政治动因导致在一些领域地方分权程度超过了从效率角度来看应有的限度，形成“过度分权”；“一个典型例子是，在全国性食品安全监管上，中国是由地方政府承担监管责任，形成地方分级管理体制，与此相反，美国是由联邦政府承担监管责任，形成联邦政府垂直管理的监管体制。”此外，他们认为中国的环保体制也体现了上面的特征。因为环境公共产品的提供隐含很高的社会风险，所以，实行地方分级管理体制，把江河流域按行政边界分段或分片，由各个地方政府分别负责监管。[59]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591920]
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3.环境民主与环境威权主义之争
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