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现行的《环境保护法》是1989年通过的，已经严重滞后于中国经济社会的变迁和环境治理的需要，被认为是执行效果最差的法律。《环境保护法》本来应该具备环境法律体系中的基本法地位。但是，由于1989年制定的《环境保护法》是由全国人大常委会通过，而非全国人大通过的，因此在法理上说，只算作一般法，而不具备基本法的法律地位。20多年来，要求修改《环境保护法》的呼声不断，终于在2011年被纳入了十一届全国人大常委会的立法工作计划。2012年8月，环资委拿出了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，经全国人大常委会审议后，向社会公开征求意见。但是，环保部、一些环境法专家和环境非政府组织都对这个草案表示非常失望。其中，最引人注意的是环保部极为罕见地公开提出了34条修改意见。绿色和平组织也正式提出了具体的修改意见。[16]这些意见的内容主要涉及立法目的、保护优先原则、公民环境权、地方政府环境责任、风险防范(预防)原则、公益诉讼制度、按日计罚、增加有利于污染受害者权益维护的条款等。[17]
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2013年6月，全国人大常委会审议了《修正案(草案)》的二次审议稿，并再次公开向社会征集意见。相比一次审议稿，二次审议稿作了很大的修改，体现了立法机关对公众意见的一种回应性。其中的进步主要体现在：(1)第一条，对立法目的的调整。立法目的由原来的从目前的“促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。(2)第十九条，增加了环境保护目标责任制和考核评价制度。规定：“国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。”但是，环保人士一直呼吁的环境公益诉讼权问题引发了很大争议。第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”[18]著名环境法学者王灿发的反对声音很具代表性，他说：“环保法修订草案规定只有中华环保联合会及省级环保联合会才能提起公益诉讼，受到普遍质疑，我作为环保法学者，认为这样的规定是极不合适的，为了鼓励公众参与，应当规定依法设立的环保组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”[19]如果草案得以通过，这样的法律规定等于把公民个人和绝大多数环保非政府组织都排斥在了环境公益诉讼的大门之外。
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一些环保组织和人士通过媒体、网络、学术研讨会等方式不断给立法部门提意见，希望立法机关在《环保法》的修订过程和最终修订结果上都更好地体现民意。然而，一个值得思考的现象是，普通民众其实对《环保法》修订的关注度和参与度都很低。根据全国人大网站的统计结果，《环保法》草案和二审稿两次公开征求意见的两个月时间里，只有10404人次参与，共提出意见14282件。[20]普通民众较低的关注度和参与率，导致法律的修订过程中没能产生有效的社会讨论，形成新闻议题，这是《环保法》修订过程中的公众参与困局。[21]
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新的《环保法》于2015年开始实施，《环保法》修订过程中长期的讨论和复杂博弈，即体现了中国环境政策制定过程中不断多元化的趋势，但同时《环保法》能够最终顺利通过，更彰显了党以威权化的模式进行利益调节、聚合共识的能力。正如环保部副部长潘岳在接受采访时说的：“新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，是现阶段最有力度的《环保法》。”[22]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591926]
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3.行政部门：行政法规和政策工具
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作为中国的最高行政机关，国务院及其下属的十几个部委共同负责通过一定的行政法规和政策工具将党的抽象环境政治话语和全国人大制定的法律具体化、可操作化。国务院颁布的与环境相关的行政法规大概有50多部。由国务院各部门制定的部门行政法规或法规性文件性质的环境规章、政策、标准的数量极为分散和庞杂，没有具体的统计数据。除了行政法规之外，国务院及其与环境事务相关的各部委还制定了一系列具体的政策工具和规制措施以便于政策的实施。这些具体的环境政策工具包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、“污染者付费”原则、排污收费制度、排污申报登记和许可制度、环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、创建国家环保模范城市、总量控制、区域/流域限批制度、节能减排工程、“绿色信贷”、排污权交易(试点)等。
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近几年来，被认为最有力的一个行政措施是将环境和资源指标纳入国民经济和社会发展“五年计划”之中，并作为具有法律效力的约束性“硬指标”对地方政府及其官员进行考核。[23]“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。表面上看，这是一项有行政部门主导的行政政策工具，但是由于“党管干部”的原则规定中国的官员考核指标的制定和实施都是由党的组织部门负责的，因此，这项行政政策工具的有效性在事实上进一步强化了党在中国环境政治系统中的绝对权威地位。与之相矛盾的是环境行政管理体制的权力碎片化特征。
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具体环境政策的制定权分散在国务院很多不同的部门之间，彼此缺乏有效的分工合作。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门(即国家环保部)，对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”[24]事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境政策的制定权。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家发展和改革委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局和国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都在中国的环境行政决策中有着重要的权力和职能。
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按照《环保法》的规定，环保部是国务院环境保护行政主管部门。换句话说，环保部应该是中国环境行政管理系统中的核心。但是，环保部门的“弱势”形象早已深入人心。1973年，国务院召开了第一次环境保护会议，标志着中国环境保护工作的开始。会议制定了环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构——国务院环境保护领导小组办公室。但领导小组办公室不是环境保护的行政主管部门。改革开放以后，中国开始设立环境保护行政主管部门。30年间，环境保护行政主管部门在名称、机构设置、人员编制、职能和法律地位等方面经历了数次调整和变革。1982年的国务院机构改革中，由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构，与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立了城乡建设环境保护部。1988年，环保部门从建设部独立出来，成立了国家环境保护局，升格为国务院的直属局。1998年，环保局更名为国家环保总局，属于正部级国务院直属机构。2008年的国务院机构改革中，国家环保总局由原来的国务院直属机构升格为国务院组成部门，更名为环保部。
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从“局”到“部”虽然只是一字之差，但却体现了环境保护在政府工作中日益突出的重要性。但是，“升格”并没有实质性地增加环保行政主管部门的职能和权限；与环保有关的职能，如海洋、森林、农业、渔业等方面的环境和生态保护，没能划入环保部统一管理。2013年最新一轮的“大部制”改革中，环保“大部制”的设想仍然没有实现。如何改革现有的环境保护行政管理体系，提高国家环境保护行政主管部门的法律地位，扩大行政职能，以便其更好地履行各项环境法律、法规赋予的责任一直是多年来激烈讨论的话题。而这种讨论反映出环境行政管理体制集权与分权之间的紧张关系。[25]
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环境行政过程中权力与职能的碎片化导致行政部门间的职能交叉，权责不清，政出多门现象严重。一个环境问题通常由很多不同的政府部门负责，彼此缺乏清晰的分工和必要的合作，导致政策在部门间互相推诿。此外，一些环境保护的行政权力和职责被分配给了传统的、以发展为导向的部门，造成了部门内部职责的冲突和矛盾，和对环境职能的忽视。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。例如，水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。水资源开发和利用是部门利益所在。长江三峡工程和怒江水电站工程都是水利部门在其部门利益驱动下力主建设的。[26]在职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定行政法规，造成“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题，导致环境法律法规之间互相冲突、矛盾的现象较为普遍。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591927]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、中国环境政策的特征：冲突性、模糊性和“象征主义”
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自1979年以来，在中央政府层面，以党控制下的有限多元主义模式为特征的环境政策制定系统发展出了一整套相对完备的环境政策框架(policy framework)(表2.3)。这一政策框架由三部分组成：(1)宏观层面的环境政治话语，是指党塑造的与环境相关宏观层面的、抽象的理念、话语、目标、战略和方针；(2)中观层面的环境法律，是指由全国人大及其常委会制定的与环境相关的法律；(3)微观层面的政策工具，是指国务院及其各部委制定的环境法规、政策条例、实施细则等。此外，中国政府还加入或批准了20多个的环境国际公约。虽然地方政府制定的环境相关的地方性法律法规也是中国环境政策框架的组成部分，但是本书的主要关注点是地方执行中央环境政策的情况，因此，没有将其纳入本书的环境政策框架之中。
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虽然在中央政府层面，环境政策框架的发展较为全面、完整，但是这些环境政策在地方层面的具体执行效果却广受质疑。政策执行理论认为，一项政策的政策特征可能影响到政策的执行结果。本书借鉴马特兰德(Richard Matland)提出的政策执行的模糊—冲突模型，用冲突程度和模糊程度来分析中国环境政策框架的政策特征。[27]
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表2.3 中央政府层面的环境政策框架
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资料来源：作者整理而成
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591928]
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1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具
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马特兰德(Richard Matland)指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。[28]中国环境政策框架的冲突性表现在目标设定、官僚部门利益和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。
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首先，从目标设定来看，环境政策框架体中存在很强的环境生态保护与经济发展之间的冲突。改革开放以来，在以经济建设为中心的宏观背景下，环境保护被认为是与经济发展相矛盾的。在中央政府的政策议程中，环境保护的目标优先程度明显低于经济发展。这在中国1989年由全国人大常委会制订并通过的环境基本法《中华人民共和国环境保护法》第一条立法目标的表述中体现得最为明显。当时确定的立法目标是：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”[29]这种表述体现了既要保护环境又要促进发展之间的目标冲突。于2015年1月正式实施的新《环保法》将第一条立法目的修改为：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”[30]将生态文明建设和可持续发展作为新的立法目标，这在某种程度上意味着在和经济发展的冲突和博弈中，环境保护的目标优先性在不断上升。
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其次，从机构职能配置来看，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，可能导致官僚部门内部的职能冲突。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门(即国家环保部)，对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”[31]事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境行政管理职能。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家改革和发展委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局，负责矿产资源保护的国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都被分配了很多环境相关的行政职能。
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对于那些以经济发展为主导型的政府部门来说，其优先考虑的是完成其部门原本的发展职责，而不是环境职能。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。发改部门应该负责清洁能源和应对气候变化相关的环境问题，但是其核心工作是宏观经济发展、规划和监管。水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。但是，开发水资源，特别是建设水电站和大坝更符合水利部门的利益，为此，他们常常置江河的生态环境保护于不顾。云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张与水利部门的部门利益驱动密切相关。[32]农业部门主要负责农业和农村的环境和污染问题，但其更主要的职能是粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。农业部门担心，制定严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全。