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第二，市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”；
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第三，环保局：“弱势的”地方环境保护行政主管机关；
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第四，“发改委”等其他十个“强势”政府部门。
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本章把这13个行动者放在中国地方环境政策执行系统的权力结构中进行描述，并分析其对环境政策执行偏差产生的可能影响。笔者的主要观点是：地方环境政策执行系统内部形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力结构。这在两个方面造成了环境政策的执行偏差：第一，执行职能的碎片化：环保政策执行的职能被碎片化地分散给十几个部门，缺乏组织间制度性的沟通合作渠道，党委书记的个人能力和偏好成为替代性的利益协调机制(图3.1)。第二，权责倒置——环境责任越大，在地方政治权力结构中的地位越弱(图3.2)。某种意义上说，环境政策执行系统的集权化与“碎片化”并存的权力结构可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
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图3.1 地方环境政策执行系统的碎片化
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资料来源：作者本人
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图3.2 地方环境政策执行系统的责权倒置
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资料来源：作者本人
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591932]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色
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作为地方政治系统中的“一把手”，党委书记的绝对性领导地位来源于中国共产党的执政党地位，是“党国”体系在地方层面的投射。[2]从这个角度看，党委书记应该是中央各项政策的忠诚执行者。虽然没有宏观的政策制定权(policymaking)，但是如何在所辖范围内执行中央政策，党委书记享有极大的决策权(decisionmaking)。党的权力全面渗透到行政、立法、司法及其经济社会生活之中，在操作层面体现为党委书记的“全能型”领导。
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“书记的权力有多大!？”，这是人们经常听到的疑问。虽然常常感慨书记的权力太大以致无法监督，但是，在现实政治中，书记究竟拥有哪些权力是需要详细研究的学术问题。在党的规范性文件中，对党委书记权力的界定十分模糊，“负全责”是常用的表述。吴其良教授依据党章、党的条例和一些党内文件，总结了党委书记的八项权力，包括：(1)主持会议权；(2)首席执行权；(3)协调统筹权；(4)检查督促权；(5)讲评总结权；(6)文件签发权；(7)事项批示权；(8)临机处置权。笔者的田野研究发现，这八项权力都渗透在地方环境政策的执行过程中。本书将从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面分析党委书记的威权式角色对地方环境政策执行偏差的影响。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591933]
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1.目标和战略设定
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传统思维中，党委书记被认为是当地的“父母官”，需要结合中央的政策与地方的实际，制定本地的经济和社会发展战略。不同发展战略的优先性选择可以很好地体现党委书记是如何理解、阐释和执行中央政策的。很多地方都有所谓“一把手工程”，这能够最直接地体现党委书记的战略目标，同时也规定了其任期内地方的主要发展方向和模式。笔者在四个城市的田野研究发现，虽然时任市委书记提出的具体战略目标有所不同，但是都将地方经济发展向重工业倾斜，这种发展目标和战略的设定为地方经济创造了两位数的GDP增长速度，为市委书记制造了政绩，也为环境政策的执行设置了很多障碍。
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在福建省B市，相对优美的自然环境是本地人引以为豪的地方文化和历史的一部分。但是，2005年到2009年期间，实施了“新一轮跳跃式发展”战略，目标是“又快又好”，“实现速度”。这个新战略的制定来自时任的市委书记。在这个战略的鼓励下，石油化工等重工业在地方经济结构中的比重大幅度上升，当地环境质量，特别是空气质量也在不断恶化。[3]环保部门的工作人员认为，他们必须跟上新书记的战略目标，“为地方经济发展的大局服好务”。为了让一些重大工业项目尽快建成、投产，地方环保部门不得不在环评等问题上放宽政策执行尺度甚至造假，以体现其对“跳跃式发展”战略的支持。[4]
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新疆A市地处生态环境非常脆弱的地理区域，长期都是一个以农业和轻工业为主的城市。但是，2000年左右，计划经济体制下发展的国有轻工企业基本处于倒闭的状态，地方经济发展陷入困境。2003年以来，煤炭等能源在新疆的大规模开发，让地方政府看到了新的经济发展模式。时任的市委书记提出了从农业城市向工业城市转型的战略。到2011年，煤化工产业和燃煤电厂逐渐成为地方财政收入的主要来源。[5]显然，当地也付出了巨大的环境代价：连续几年无法完成上级规定的主要污染物(化学需氧量和二氧化硫)的排放指标限制；粉尘和空气质量投诉成为环保信访案件的突出问题。[6]
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此外，领导干部的频繁更换，可能导致一个地方无法长期坚持固定的发展方向和模式，出现“人亡政息”现象。[7]一般而言，新任的党委书记较为倾向于制定带有个人色彩的目标和战略，以区别于其前任，这可能并不只是为了凸显“政绩”，很大程度上也是一种路径依赖的结果：党委书记个人的偏好、升迁路径、专业背景和知识结构对其战略设定起到很大作用。而目前中国地方政府层级的党委书记很少受过专门而系统的环境保护教育，履历中也鲜有环保部门的工作经验。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591934]
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2.政策议程设置
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与目标和战略设定不同，政策议程设置(Policy Agenda Setting)较为微观，目的是找到有效的政策工具来实施宏观的战略。虽然党委书记不该事无巨细地涉及微观的经济社会管理事务，但是，几乎所有重大决定都是在常委会上决定的。党委书记具有召开和主持常委会会议的权力，能够决定会议讨论议题的内容和形式，并在讨论的基础上形成决策。理论上，应该实行常委会的集体领导，重大决策都应经过常委会会议“一人一票”。但是，实践中，集体领导常常让位于书记的“一言堂”。[8]由此可见，党委书记政策议程设置权力的实现途径是常委会会议制度。
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常委会会议的内容和形式都是精心选择和安排的，体现了书记的关注重心。有县委书记认为自己头上顶着好几项“一票否决”，必须在议程设置上“抓大放小”。[9]笔者在田野调查中访谈的一位地方党委常委会会议的成员认为，常委会会议的内容一般都涉及本地招商引资、城市拆迁建设、人事调整、进京上访等关键问题，环境问题还没有重要到值得召开专门的常委会会议，政府办公会议可以解决。[10]而当地环保部门官员则认为，环境问题没有被提到常委会会议讨论议程中给他们释放的信号是，领导对这项工作不重视。因此，环保官员缺乏足够的积极性去执行那些环保政策。[11]
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