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1990年代初期，环保部门开始从建设部门中独立出来，逐步在各地方政府设立了专门的环保行政主管机关。全国范围内，从省到乡镇，共设立了3000多个环保行政主管机关。[34]环保局也处于中国政治系统的“条块”关系结构之中，环保部门在人事、经费等方面归地方政府领导，但在业务上接受上级环保部门的业务指导(图3.3)。环保局的机构和职能设置存在地域差异。和其他三个地方不同的是，福建B市环保局在市一级实行垂直管理，区级环保局不再属于区级政府，而是作为市环保局下辖的分局。环保局的机构设置中分为内设管理机构和直属事业单位(图3.4)。前者的工作人员享受公务员待遇，而后者的工作人员是公务员管理的事业编制。一般而言，行政层级越低，环保局的机构规模越小(图3.5)，行政职能也相对越少。环保局的主要职能从核心到外围可以分为三个层次：负责类、协调/指导/监督类和参与类。接下来，以江苏D市环保局的职能来具体说明。
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负责类职能
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负责类职能是指由环保部门专门承担的一些行政职能，是其主导性核心职能，通常不需要部门间的合作。这些职能包括：(1)贯彻执行国家、省环境保护的方针政策和法律法规。拟订并组织实施全市环境保护政策、规划。组织编制和监督实施环境功能区划，组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地、地下水污染防治规划。(2)负责落实省减排目标任务。组织实施地方主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督管理。组织制定和实施污染减排计划，督查、督办、核查各县(市)区污染物减排任务完成情况，实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。组织开展全市污染源普查和动态更新。负责国控、省控、市控重点污染源总量核定和排污许可证监督管理。(3)负责提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、市财政污染防治资金安排意见。(4)承担从源头上预防控制环境污染和环境破坏的责任。按国家、省、市规定组织审查重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划的环境影响评价文件，对涉及环境保护的法规规章草案提出有关环境影响方面的意见，按国家、省、市规定审批重大开发建设区域、项目环境影响评价文件。组织实施环境保护“三同时”制度，组织开展清洁生产强制性审核。(5)负责环境污染防治的监督管理。制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等污染防治管理制度并组织实施。组织开展污染源排污情况和国家、省、市建设项目执行环境保护“三同时”制度情况的监督检查。开展环境稽查，对环境违法行为进行调查并依法实施处罚。组织实施排污申报核定和排污收费制度。(6)负责核与辐射安全的监督管理。对核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实施统一监督管理，负责放射性废物的监督管理。(7)负责环境监测和信息发布。组织实施环境监测制度和规范，组织实施环境质量监测、污染源监督性监测、突发性环境污染事件应急监测。组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警，建设和管理全市环境监测网和环境信息网，实行环境质量公告制度，统一发布全市环境质量综合性报告和重大环境信息。[35]
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协调/指导/监督类职能
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图3.3 “条块”关系结构中的环保局
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资料来源：作者本人
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图3.4 江苏D市环保局的机构设置图
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资料来源：作者本人
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图3.5 辽宁C市开发区环保局机构设置图
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资料来源：作者本人
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协调/指导/监督类职能是指环保部门需要和其他部门共同合作完成的一些行政职能。这些职能包括：(1)会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，指导、协调和监督海洋环境保护工作。(2)会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作。(3)指导城镇和农村环境综合整治工作。(3)协调全市范围内重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理，指导协调各县(市)区政府重特大突发环境事件应急处置、预警工作，协调处理有关跨区域环境污染纠纷，统筹协调全市重点流域、区域、近岸海域污染防治工作。(4)指导、协调、监督生态保护工作。拟订生态保护规划，组织评估生态环境质量状况，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区的环境保护工作，向市政府提出各类市级自然保护区审批建议。协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护工作。监督生物技术环境安全，牵头生物物种(含遗传资源)保护工作，组织协调生物多样性保护。(5)协调指导农村生态环境保护。(6)指导和协调环境保护宣传教育工作。[36]
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参与类职能
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参与类职能是指环保部门需要支持、配合其他部门工作的一些职能，是边缘性的非核心职能，包括：(1)参与应对气候变化工作。(2)推动循环经济和环保产业发展。(3)参与处理涉外环境保护事务。(4)参与制定全市主体功能区划。[37]
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以上可见，环保局的行政职能相当繁杂，既要贯彻执行上级政府的环境政策，又要完成本级政府交办的各项工作。环保系统的干部形象地称自己的工作为“上管天，下管地，中间管空气”。然而，在实际政策过程中，环保局“对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的职能受制于其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591943]
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2.脆弱的执行能力
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按照Van Meter和Van Horn提出的政策执行过程模型，执行机构掌握的政策资源是影响执行结果的变量之一。[38]笔者的田野研究发现，在地方政治系统中，环保局处于较为弱势的权力位置，很难得到地方决策者的重视，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力，这是造成其脆弱的执行能力的主要原因。正如某环保局长讲的：“环保是什么呢？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝。”[39]
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首先，环保局的业务经费不足以支撑其履行职能的各项开支。正如笔者在前面讲到的，环保局的人员和经费开支都要依靠地方财政拨款。一方面，有些地方政府的财政开支非常紧张；另一方面，环境保护在地方领导人的政策议程中不处于优先性的位置，所以在地方财政资源的分配中，环保局时常难以争取到足够的经费支撑其大量的检查、监测和监督工作。当然，环保局财政资源匮乏的问题在不同地域和不同层级的政府，其严重程度不一。越是经济落后的地方，表现得越明显；越是基层环保局，表现得越明显。这种现象大致符合中国分税制改革之后形成的“重新集权化”的中央—地方关系的总体特征：财权向上集中，事权向下分散。[40]笔者进行田野研究的四个地方，2007年左右，新疆A市和辽宁C市环保局监测站的设备已经无法满足环境数据监测工作的要求，但是因为缺乏资金，一直无法装备先进的仪器设备。新疆A市环保监测站因为缺乏经费而长期没有专门的办公场所，一直租用民居。还因为试验所需的化学试剂等存在安全隐患，而被“邻居”举报，被消防部门列为消防安全不合格单位。受访的环保官员开玩笑说：“我们这里最好的监测仪器都是父母给的，要靠鼻子闻，耳朵听，眼睛看。”[41]福建B市的财政状况明显好于上面两个城市，但环保局主要领导在接受媒体采访时，仍然充满忧虑地说：“我现在穷得叮当响。不仅工作难以正常开展了，连吃饭都成了问题。”[42]
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其次，环保局缺乏足够的拥有专业知识的工作人员完成其法定职能。环保局的人员编制由地方政府控制。表面上看，大幅度提升环保机构的人员编制不符合1980年代以来的行政改革中精简机构和人员的大背景。但是，机构的设置和人员编制的配备需要符合机构职能的要求。日益严峻的环境问题，导致环保部门的职能越来越多，因此，人员编制也急需增加，但这种要求很难实现。2007年，福建B市环保局共有正式工作人员165个，其中87个公务员编制，78个事业编制。在87个公务员编制中，有31个在市级环保局，其余56个在下属的6个区级环保局工作。平均每个区级环保局还不到10个公务员编制。但是，在同级别的区级工商局，大概有200个公务员编制。为了应对严重的编制短缺问题，环保局雇佣了120多名临时工，尽管这些临时工的绝大多数工作都和有编制的人员一样，但是劳动权益保障、福利待遇、薪酬等方面都受到一些制度性的歧视。该市环保局领导在受访中谈道：“人手不够是制约我们工作的很大因素，很多事情找不到人干。”[43]
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