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图3.5 辽宁C市开发区环保局机构设置图
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资料来源：作者本人
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协调/指导/监督类职能是指环保部门需要和其他部门共同合作完成的一些行政职能。这些职能包括：(1)会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，指导、协调和监督海洋环境保护工作。(2)会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作。(3)指导城镇和农村环境综合整治工作。(3)协调全市范围内重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理，指导协调各县(市)区政府重特大突发环境事件应急处置、预警工作，协调处理有关跨区域环境污染纠纷，统筹协调全市重点流域、区域、近岸海域污染防治工作。(4)指导、协调、监督生态保护工作。拟订生态保护规划，组织评估生态环境质量状况，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区的环境保护工作，向市政府提出各类市级自然保护区审批建议。协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护工作。监督生物技术环境安全，牵头生物物种(含遗传资源)保护工作，组织协调生物多样性保护。(5)协调指导农村生态环境保护。(6)指导和协调环境保护宣传教育工作。[36]
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参与类职能
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参与类职能是指环保部门需要支持、配合其他部门工作的一些职能，是边缘性的非核心职能，包括：(1)参与应对气候变化工作。(2)推动循环经济和环保产业发展。(3)参与处理涉外环境保护事务。(4)参与制定全市主体功能区划。[37]
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以上可见，环保局的行政职能相当繁杂，既要贯彻执行上级政府的环境政策，又要完成本级政府交办的各项工作。环保系统的干部形象地称自己的工作为“上管天，下管地，中间管空气”。然而，在实际政策过程中，环保局“对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的职能受制于其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591943]
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2.脆弱的执行能力
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按照Van Meter和Van Horn提出的政策执行过程模型，执行机构掌握的政策资源是影响执行结果的变量之一。[38]笔者的田野研究发现，在地方政治系统中，环保局处于较为弱势的权力位置，很难得到地方决策者的重视，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力，这是造成其脆弱的执行能力的主要原因。正如某环保局长讲的：“环保是什么呢？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝。”[39]
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首先，环保局的业务经费不足以支撑其履行职能的各项开支。正如笔者在前面讲到的，环保局的人员和经费开支都要依靠地方财政拨款。一方面，有些地方政府的财政开支非常紧张；另一方面，环境保护在地方领导人的政策议程中不处于优先性的位置，所以在地方财政资源的分配中，环保局时常难以争取到足够的经费支撑其大量的检查、监测和监督工作。当然，环保局财政资源匮乏的问题在不同地域和不同层级的政府，其严重程度不一。越是经济落后的地方，表现得越明显；越是基层环保局，表现得越明显。这种现象大致符合中国分税制改革之后形成的“重新集权化”的中央—地方关系的总体特征：财权向上集中，事权向下分散。[40]笔者进行田野研究的四个地方，2007年左右，新疆A市和辽宁C市环保局监测站的设备已经无法满足环境数据监测工作的要求，但是因为缺乏资金，一直无法装备先进的仪器设备。新疆A市环保监测站因为缺乏经费而长期没有专门的办公场所，一直租用民居。还因为试验所需的化学试剂等存在安全隐患，而被“邻居”举报，被消防部门列为消防安全不合格单位。受访的环保官员开玩笑说：“我们这里最好的监测仪器都是父母给的，要靠鼻子闻，耳朵听，眼睛看。”[41]福建B市的财政状况明显好于上面两个城市，但环保局主要领导在接受媒体采访时，仍然充满忧虑地说：“我现在穷得叮当响。不仅工作难以正常开展了，连吃饭都成了问题。”[42]
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其次，环保局缺乏足够的拥有专业知识的工作人员完成其法定职能。环保局的人员编制由地方政府控制。表面上看，大幅度提升环保机构的人员编制不符合1980年代以来的行政改革中精简机构和人员的大背景。但是，机构的设置和人员编制的配备需要符合机构职能的要求。日益严峻的环境问题，导致环保部门的职能越来越多，因此，人员编制也急需增加，但这种要求很难实现。2007年，福建B市环保局共有正式工作人员165个，其中87个公务员编制，78个事业编制。在87个公务员编制中，有31个在市级环保局，其余56个在下属的6个区级环保局工作。平均每个区级环保局还不到10个公务员编制。但是，在同级别的区级工商局，大概有200个公务员编制。为了应对严重的编制短缺问题，环保局雇佣了120多名临时工，尽管这些临时工的绝大多数工作都和有编制的人员一样，但是劳动权益保障、福利待遇、薪酬等方面都受到一些制度性的歧视。该市环保局领导在受访中谈道：“人手不够是制约我们工作的很大因素，很多事情找不到人干。”[43]
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和财政资源的分配一样，地方政府领导在分配人力资源的时候也会倾向于重点支持的政策领域和项目。在笔者进行田野研究的时候，辽宁C市开发区环保局有人员编制33人，但实际工作人员只有30人。环保局领导坦陈，管辖范围内有600多个企业污染源，全局只有30个工作人员，根本不可能全方位地监督和检查，最多是临时抽查。虽然人手不够，但不想招收新人，“有多少人，办多少事，不给上面找麻烦，也不给自己惹事儿”[44]。新疆A市环保局应该有63个正式编制，但那时只有49个工作人员。环保局想要招收新人的申请一直没有得到当地政府人事主管领导和部门的批准。但该市园林绿化部门共有正式和非正式工作人员1000人左右，因为城市绿化美化是当时政府的重点工程之一。[45]
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除了人员编制以外，环保局工作人员的专业水准和质量也困扰着其能力建设的提升。区别于政府机关一般的“万金油”式行政管理岗位，环保部门的工作要求具备化学、生物、环境科学与工程、地理等方面的专业知识训练。但是，环保局在吸引专业人才方面缺乏优势，特别是对于欠发达地区和中小城市的基层环保局来说。福建B市环保局工作人员的整体专业化程度最高，10多个工作人员具有博士学位，20多个工作人员具备硕士学位。一些环保官员与科研机构联系密切，一部分人曾参加海外相关培训，其中还有人兼任本地著名大学的客座教授。B市环保局的这种人才优势主要来自于当地良好的宏观经济、社会环境和城市吸引力，而这是新疆A市不具备的。时任新疆A市环保局长对留不住人才的问题极为痛心。他曾经以招到一位唯一拥有硕士学位的工作人员而自豪，但不到一年，该工作人员就辞职去了“更有前途的地方”[46]。笔者在2007年第一次田野研究中认识了一位专业能力很强的环保官员，但第二次田野研究时，他已经辞职去了南方经济较为发达的大城市。除了地理和社会经济发展水平之外，环保局在本地行政系统中也不具备人才竞争的优势。很长一段时期，环保局常被看做“养老的地方”和“安置军队转业干部的地方”，但这种情况已经有所改进。此外，和一些以经济发展为导向的政府部门来说，环保局的职能相对边缘化，人员流动和晋升的机会都相对局限。
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最后，环保局不具备有效的行政权力(执法权和监督权)去统一指导和监督辖区内的环保工作。在环保局的三类机构职能中，协调/指导/监督类和参与类职能的执行都存在很大困难。受制于其弱势地位，环保局没有足够的行政资源去协调海事、发改、规划、土地、城市建设、水利等部门，更谈不上指导和监督。环保局缺乏对污染企业进行强制执行的权力，停产、限期整顿等处罚都需要通过地方政府的批准。环保局只有获得某种形式的“尚方宝剑”，地方环保局才有可能行使协调、指导、监督的职能。一种方法是争取地方主要领导，特别是书记的支持，通过一把手来统筹协调；另外一种方法是借势上级环保部门，特别是国家环保部的权威。
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2007年开始的“环境影响评价区域和流域限批”制度被认为是当时的国家环保总局采取的最严厉的“环评风暴”。这种威权性、“连坐”形式的环境治理方式的合法性和环境效益都值得怀疑，但其最大的受益者之一应该是地方环保局。因为“环保风暴”，地方政府在项目规划和建设等阶段都需要地方环保局来以各种方式“摆平”环境影响评价的程序性要求，环保局可能在这个博弈过程中争取更多的人力、物力、财力和行政资源，提升本部门的权力。[47]按照新疆A市环保官员的说法是，“一刮环评风暴，领导找我们，环保就不再寂寞了”[48]。
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据报道，有地方的环保局官员虽然知道本地企业的一些环境违法行为，但因为权限不足、级别不够等原因无法查处。因此，出现了地方环保局长向国家环保部匿名举报的现象，目的是寻求上级的帮助。这显示了环保局长在地方政治生态中的尴尬处境，有人将之形容为“把得住的站不住，站得住的把不住”[49]。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 四、“发改委”等其他十个“强势”政府部门
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591945]
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1.发展和改革委员会(发改委/局)
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发改委是地方政府领导下的负责宏观经济发展规划和调控的综合性部门，其机构职能中也包括低碳城市建设、清洁能源发展、应对气候变化等环境职能。理论上，赋予发改委一些环境职能的优势在于发改委负责经济建设、产业结构调整的全面战略，掌握更多的行政资源，有可能在项目规划和建设的源头上防止环境污染和生态破坏。但在现实操作中，地方发改委的主要工作是围绕着地方工业发展拉投资、跑项目、批项目，环境职能在发改委中处于相对边缘化的位置，在其负责的十几个职能中被列在倒数一、二的位置。作为实现地方发展主义(Local Developmental State)的主导型部门，发改委部门利益的实现来自于工业项目的审批、发展和投资，基础设施规划与建设。当这些优先性职能与其边缘性的环境职能出现冲突时，会出现为了满足前者而牺牲后者的现象。新疆A市发改委负责电价和水价的制定，这是其执行资源和能源节约职能的权力基础之一。但是，为了在开发区引进一些企业，发改委不得不以较为廉价的电价和水价作为招商引资的优惠条件，这造成的直接后果是地下水资源的过度开发和地方小型燃煤电厂二氧化硫的超标排放。[50]
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福建B市发改委13条职能中的第十一条是：“落实国家和省有关应对气候变化和低碳试点工作的决策部署，统筹协调和归口管理全市应对气候变化和低碳发展工作；组织拟订全市应对气候变化和低碳城市试点工作发展规划和实施方案，牵头拟订促进全市低碳发展重大政策；衔接生态建设、资源节约和环境保护规划，协调生态建设、环境保护节能减排、循环经济发展的重大问题和项目建设；探索研究符合我市低碳发展的指标体系，督促各区、各部门按照职责分工抓好落实，牵头协调开展全市应对气候变化国际合作，组织实施清洁发展机制工作。”[51]环境职能的边缘化从发改委内部的机构设置中也体现得非常明显。福建B市发改委没有建立专门的机构和工作人员负责执行第十一条职能，其大多数内设机构都与项目建设有关，还专门设立了项目联络处，又名“驻北京办事处项目处”，充分体现了地方发改委“跑部钱进”的核心工作职能。
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