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事实上，国土资源部门长期都将矿产等地质资源的开发和利用放在首要位置，轻视了保护工作。因为对矿产资源的开发缺乏有效的监管，出现了“大矿大开，小矿放开，有水快流”的局面。矿产的不合理开发是导致地下水和土壤重金属污染的最主要原因之一。中国土壤重金属污染的具体数据一直被政府部门作为“国家机密”而拒绝公开。近几年来，湖南、云南等地发生“镉大米”、“铬渣水污染”等事故所引发的民众恐慌才使重金属污染的严峻状况不断呈现。[77]和水、空气污染不同的是，土壤的重金属污染一旦形成很难治理，且时间和物质成本巨大。因此，如果国土资源部门不改变重开发轻保护的思路，不有效执行其监管矿山开采和地质环境污染的职能，土壤重金属污染带来的公众健康和食品安全问题将进一步恶化。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591954]
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10.海事局
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海事局是在中央政府直接领导下的负责水上交通安全监督管理工作的行政管理机关。海事局的环境职能是负责监管水上交通运输造成的污染。以江苏D市为例，海事局的具体环境职能包括：“通航环境管理；污染水域监督；污染事故应急处理”[78]，由危管防污处执行该项职能。和以上所有部门不同的是，全国绝大多数地方的海事局都是由交通部海事局实行“中央垂直”管理的行政执法部门。因此，海事局虽然是地方环境政策执行系统中的成员之一，但不受地方政府的领导。海事局主要领导与所在地地方政府领导享受同一行政级别，有的甚至更高。
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有一种流行的观点认为在环境行政管理体制中，实行“垂直管理”有利于减少地方政府的干预，能够更好地执行中央的环境政策。但是，这种观点忽视了一个现象：在地方环境政策执行系统中，海事局不归地方政府管辖，但其执行环境政策的兴趣、能力和有效性并没有因此变得更高，海洋环境保护并不是海事局的主要职能。[79]海事局一直存在重安全轻防污的现象，这从“危管防污处”的机构名称便能看出，污染预防与控制被纳入了安全管理的职能框架内，在海事局的各项职能中，还没有获得独立的主体位置。正如在辽宁C市工作的海事局官员说的那样：“我们主要关注水上交通安全，预防和处理安全事故，保护海洋环境不能靠我们，要靠海洋部门和环保部门。”[80]此外，由于海事局不在地方的行政系统中且行政级别较高，因此地方政府部门(特别是环保部门和海洋)缺乏与海事局建立正式沟通渠道的能力，海事局一般不愿参与地方政府海洋环境整治的统一行动网络，更不愿接受地方政府下达的指标等任务。[81]
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以上可见，环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离(表3.1)。
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表3.1 环境政策制定部门的环境行政职能、非环境职能与优先性部门利益
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资料来源：作者根据田野研究资料整理而成
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[1]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.
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[2]日常语言中，党委书记常被称为“一把手”。事实上，对于党委书记的定位，还有其他的权威性表述，例如：毛泽东提出的“班长论”，邓小平提出的“核心论”，江泽民提出的“关键论”。关于这个问题的详细研究，参见吴其良：《论党委书记的权力》，载《中共天津市委党校学报》，2008年第4期。
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[3]田野调查收集到的资料。
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[4]访谈FJB7。
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[5]田野调查收集到的资料。
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[6]访谈XJA10。
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[7]调查显示，县级主要领导干部的平均任期为3.25年，大多数都没有完成一届任期。详见罗中枢、王卓：《我国县级主要领导人对干部人事制度改革态度的调查》，载《国家行政学院学报》，2013年第2期。
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[8]深圳最早在2004年创新常委会会议制度，规定“一把手末位发言制度”，鼓励其他常委表达自己的独立意见。可见，在党内民主不畅的状况下，书记的发言对政策议程设置的影响是决定性的。详细研究，参见何增科：《创新体制从源头上预防和治理腐败》，载《公共管理学报》，2004年第3期。
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[9]龚维斌：《县委书记：权力来源与渠道》，载《人民论坛》，2006年第10期。
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[10]访谈LNC1。
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[11]访谈LNC5。
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[12]《党政领导干部选拔任用工作条例》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content_695422_1.htm(最后访问日期：2013年11月28日)。
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[13]访谈LNC5。
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[14]《环保局成了“消防局”？环保局长很囧》，见21世纪网：http：//www.21cbh.com/HTML/2013-2-20/1MNjUxXzYyMTk1Mg.html(最后访问日期：2013年11月28日)。
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[15]访谈FJB31。