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[78]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。
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[79]吉仁、王玉平：《长江船舶污染现状及其防治对策》，载《中国水运》，2011年第12期。
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[80]访谈LNC4。
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[81]同上。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第四章 政治、物质与道德激励：中央政府如何激励地方环境政策执行者？
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组织行为学的理论认为，激励在解释人和组织行为的过程中至关重要，因为人是有目的的生物。[1]为了把一项公共政策按照其既有的目标转化为实际的政策结果，只设置专门的机构负责政策实施是远远不够的，因为政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果，除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合。
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一些在中国农村进行的研究发现中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策，忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。[2]香港科技大学的蔡永顺教授指出，中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的，能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[3]
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受到理性选择理论的主导，大多数激励研究只讨论政治和物质激励。认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，因为他们假设代理人的决定是受理性选择的观念支配的，行为的出发点是实现效用最大化。但是，在公共政策研究中的认知学派那里，这种范式忽视了人类意义构建的复杂性，即政策执行者心理和认知层面。詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者指出，除了故意的按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致代理对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。因此，有必要研究政策执行者是怎样理解政策的。政策执行者对于一个政策的意义的理解是在原有的认知系统(包括知识、信仰和态度)、所处的情境和政策信号三者的互动中逐渐形成的。[4]此外，有学者在公共服务绩效方面的研究显示：物质激励对于提高公务员的工作绩效是必要的，但却不是充分条件。物质激励影响的局限性在健康、卫生、教育、环保等领域比较明显，因为良心和职业道德在这些领域是更重要的激励性因素。[5]
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综合以上的研究思路，本章将关注中央与地方的互动过程，讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响。笔者将激励结构(Incentive Structure)分为三种不同的激励方式：政治激励、物质激励和道德(精神)激励。具体而言，在环境领域，中央政府采取了哪些方式在政治上、物质上和道德上激励地方干部去有效地执行环境政策？地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治、物质和道德激励呢？中央政府的政治激励、物质激励和道德激励与地方的环境政策执行偏差之间的关系是什么？本章的主要观点是：在中国的环境政治中，中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、政治激励：干部考核指标
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所谓政治激励是指政策执行者通过忠实地执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励，例如仕途升迁等。周黎安教授指出“晋升锦标赛”是中国政府官员的核心激励模式，是中国30年经济增长奇迹的重要根源，但也存在着多任务下的激励扭曲问题。[6]一些中国农村问题的研究者发现，中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策，忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。[7]蔡永顺指出，中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的、能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[8]
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中央政府采取了哪些方式在政治上激励地方干部去有效地执行环境政策？地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治激励呢？作为政府官员，政治权力的最大化是其追求的核心目标。但因获取政治权力的手段不同，政治激励的形式也有所不同。在民主的政治体系之下，选举是获得政治权力的主要方式，因此选票是对那些经由选举而产生的官员们最大的政治激励。在中国式的党国威权政治体系中，上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式，因此提拔/升迁是对地方干部的最重要的政治激励方式。由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系定期对各级党政官员进行政绩考核，是体现党管干部、监督地方官员落实中央政策的一种制度性安排。
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1.环保“软指标”
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1980年代以来，尽管中组部制定的干部考核指标体系的具体内容几经调整，但其原则维持了相当的连贯性，即主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员，并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。2007年，辽宁省C市的干部考核指标主要包括以下六个方面的内容：(1)经济发展，主要分解为GDP增长率和财政收入增长率两项数字指标；(2)维护社会稳定，主要分解为群体性事件和越级上访两项数字指标；(3)教育、科技、文化、医疗和体育事业发展；(4)环境保护和人口与计划生育；(5)社会治安；(6)坚持党的各项方针政策。[9]在当时的考核体系中，环境保护只是一项志愿性指标，其约束力相当脆弱。化学需氧量和二氧化硫减排指标作为两项重要的环境指标，其完成情况没有纳入当地干部的硬性考核指标中。与此相反，与经济增长和维稳相关的指标，例如GDP增长率、财政收入增长率、群体性事件和越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”，带有“一票否决”的性质。
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干部考核指标体系不但向地方官员传递了中央政府的意志和政策优先性，而且地方官员往往根据其传达的信号去解读来自中央政府的政治激励。很多研究都指出，地方干部非常重视考核的具体内容和结果，因为这与其仕途升迁息息相关。对于农村干部的研究显示，他们常常为完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标”。完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。[10]梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。[11]
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笔者在田野调查中发现几乎所有受访的地方官员都承认把完成经济发展和维护社会稳定的指标放到最重要的位置上。但是，这些指标的完成往往是以忽视环境保护政策的执行为代价的。福建省B市的一些市民，包括退休的老干部都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和环境声誉。[12]尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置。在官方报道的任命决定中，还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。
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柯珍雅对省级环保局局长的职业生涯的经验研究显示：环保局长们的职业背景几乎不能为他们积极地执行环境政策提供有效的激励。[13]笔者的田野调查发现了类似的现象，与其他一些以经济为主要职能的政府核心部门相比(例如发改、城市建设、交通运输、商务等部门)，环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。这四个城市的主要党政领导都没有任何环保部门工作的经历或者与环境相关的教育和培训背景。更重要的是，一些环保部门的官员非常担心执行中央的环境政策会对个人的仕途升迁带来负面影响。据媒体报道，2010年5月28日，安徽省固镇县委组织部下发通知，对该县环保局的6名工作人员予以集体停职处理。原因是，环保局此前多次去当地一家企业检查，影响了招商环境和发展环境。[14]一项统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36％，当地书记的升迁机会便会下降8.5％。[15]
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2.环保“硬指标”
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在这样的背景下，很多媒体和学者都指出：地方政府官员不积极执行中央环保政策的原因之一在于环境指标在干部考核指标体系中的弱势地位。将环境指标提升为“硬指标”，并赋予“一票否决”的权力，可以从政治上激励政策执行者，有利于改善地方环境治理的状况。事实上，近五年来中央政府也确实在不断提升环境和能源指标在干部考核指标体系中的重要性。“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。一些地方领导就大气污染防治、节能减排等层层签下“军令状”。据媒体报道，北京市长王安顺说，“我代表北京市和中央签订了责任状，也立下壮士断腕的决心”，“领导和我开玩笑说，完不成规定的治理大气污染任务，提头来见”。河北省长张庆伟表示，“钢铁、水泥、玻璃，新增一吨产能，党政同责，就地免职，必须执行”[16]。
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一些学者敏锐地观察到有些地方政府已经将环境和能源作为“硬指标”纳入了地方干部考核指标体系中。但是，一个需要仔细研究的实证问题是：这些定量化的指标能否为地方的政策执行者提供足够的政治激励，从而将书面上抽象的指标转化为具体的环境效果。海贝勒教授(Thomas Heberer)和安雅(Anja Senz)对12个县市的经验研究表明，激励本身对于鼓励地方干部执行中央的环境政策是不够的。但是，将环境保护指标纳入干部考核指标体系对环境政策的执行有积极的作用。[17]梅赐琪和刘志林对“十一五”节能目标实施进度地区间差异的研究显示，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同地方的政策执行者中产生“政策行为从众”的行为模式，无法在整体上提高所有政策执行者的执行水平。“具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的‘从众’行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。”[18]
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