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表4.1 2012年全国公共财政支出“环保节能”科目明细
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资料来源：根据财政部《2012年中央公共财政支出决算表》整理
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毫无疑问，将节能环保列入公共财政预算科目，体现了政府对环保重视程度的提升，这也是中央政府为地方执行各项环境政策提供物质激励的一种制度安排。国际上，公共财政投入占GDP的百分比等指标可以用来衡量环保投入在公共财政分配中的优先程度，从而体现政府对环境保护的重视程度。2013年，中国全社会环保支出占当年GDP的1.7％。其中，政府公共财政的环保支出占全社会环保支出的34％；中央政府在政府公共财政环保支出中所占的比例为67％。也就是说，中央政府的财政投入占全部环保投入的20％左右，是其全年财政预算支出的3％。[32]从这组数据中，不但可以看出中央政府在环保方面的财政投入不断增加的趋势，更显示中央政府实际上牢牢掌控着环保工作的“钱袋子”。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591962]
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2.“项目治国”：公共财政支出的集权模式
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中央政府并不是环境政策的实际执行者，但却掌握着环境保护的财政权；相反，作为需要为本地环保负总责的地方政府，却不具备相应的财政权力和能力。值得疑问的是，这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式是否有利于从物质层面上激励地方政府去积极执行中央的环境政策？
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分税制改革以来，中央政府财政集权的程度不断提高，但省以下政府仍然承担绝大多数地方公共物品的支出责任。有学者指出，分税制造成地方财政捉襟见肘，地方政府不得不调整公共品支出结构，优先确保政府运转和基础设施建设；对于那些外部性强，投资期长于官员任期的领域，比如环保、教育等，缺乏投入的动力。[33]笔者的田野研究发现，公共财政支出的集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。
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地方政府用于执行环境政策的资金来源主要是：地方政府的财政预算、中央政府的转移支付、银行贷款、非政府组织和国外援助等。这些资金主要用于环境质量监测、监管，污染防控，自然资源保护，生态修复，环保基础设施修建，环境教育和科研投入以及日常办公经费等。[34]辽宁省C市开发区环保局官员在访谈中表示，该市环保局的经费开支基本上来自于本级地方财政，主要是人头费、办公经费和车马费。2005—2007年，地方财政没有投入专门的资金用于污染治理，但环保部门对这种状况没有太多不满。这位官员说：“比上不足，比下有余。能够吃饱饭，我们就满意了，还有的地方环保局开不出来资……有一分钱，干一分活，何必向上面跑项目，求爷爷告奶奶。”[35]这里所说的“求爷爷告奶奶”其实是指以各种方法逐级向中央政府申请项目和“专项资金”。有学者将其精炼地抽象为“项目治国”，认为分税制改革以后，“项目制”已经成为中央向地方财政转移支付的最主要的运作和管理模式。[36]
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“专项资金”是上一级政府专门指定用途的一种财政转移方式，主要通过自上而下的“项目”招标和自上而下的“项目”申请投标的方式运作，大多不具备强制性。[37]中央政府试图通过“专项资金”的管理和分配体现其宏观政策导向，引导地方政府按照中央的意志确定财政支出方向。[38]因此，理论上说，“专项资金”应该起到从财政上鼓励地方政府执行环保、教育这样的典型公共服务职能的作用。但在实践中暴露的弊端很大程度上阻碍了其应有的激励作用。
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专项资金可以大致分为三类，财政系统预算部门的专项拨款、中央各部委向下属系统下发的部门专项资金、财政部向一些有预算分配权的部门拨付的专项资金(见表4.2)。
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表4.2 专项资金的分类
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资料来源：周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第32卷，第1—37页。
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周飞舟对农村义务教育的管理体制和经费体制的研究表明，由中央各部委支配的专项教育资金越来越多，但却没有达到真正服务农村教育的效果。相反，还存在经费使用手续复杂，浪费现象严重，寻租盛行，教育资源分配严重不均等问题。折晓叶等对“项目进村”的案例研究指出，项目制模式延续了集权的“条条”体制自上而下的控制模式，项目的导入与村庄公共服务的真实需求发生很大错位，压抑了村庄自主性。笔者的田野研究发现也支持了他们的观点。2013年，在中央政府的1803亿节能环保支出中，中央政府本级支出只占5％，其他95％都是中央对地方的转移支付。中央政府转移支付主要是通过各类国家大型环保建设项目的专项资金的方式进行，例如：“节能减排”工程；“京津冀风沙源治理工程”；“国家重点流域以及江河湖泊重点综合治理工程”(“三河三湖”、松花江、三峡库区及后续移民、南水北调水源地及沿线)；水源地保护和水土保持等生态建设重点工程(“三江源”生态保护工程等)；重点生态功能保护区、荒漠化和石漠化区域综合治理(如退耕还林、退田还湖工程)等。
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这些大型环保治理项目或工程建设项目一般都由中央政府各部委以“条条”的方式进行分配和管理(图4.2)。主管这些项目的中央部委不只涉及财政部、发改委、环保部，还包括第二章讨论过的所有和环境保护职能相关的十多个部委，如农业部、林业总局等。地方政府需要逐级向上级政府对口部门进行项目申报，获得批准立项后，才有可能得到专项资金。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑；很多情况下，还需要地方政府的配套资金作为项目申请的前提。因此，地方政府在对待项目的态度差异很大。比较而言，福建B市和江苏D市“跑”项目的能力较强，积极性也较高；但是新疆A市和辽宁C市开发区则处于“躲项目”的状态。新疆A市农林部门2007年用于林业生态保护的经费中，大约10％来自于中央政府。工作人员认为这些经费的申请过程过于复杂，且充满变数，最终可能造成的是更大的资金和资源浪费。“官僚主义害死人，老天是不等人的。到了种树的季节，上面的经费还不来，买不上树苗，那真是急死。冬天钱来了，树没法种，但不种钱就被收回。”[39]这在某种程度上印证了周飞舟的判断，项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到基层政府。
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图4.2 节能环保专项资金的分配和管理
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资料来源：改编自周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第32卷，第1—37页。
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正如“跑部钱进”这种说法生动描绘的那样，申请项目专项资金的确要付出巨大的人力、物力、财力。自下而上穿越不同政府层级的层层审批、检查、审计，都需要过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败几乎是不可避免。连刚刚落马的前国家能源局局长刘铁男都建议中央下放行政审批权，认为：“改革滞后，审批项目过多，已经成为引发腐败的风险源。审批环节多，个人裁量权大，掌握众多审批大权，易成‘市场化公关’的对象，这种‘市场化特征明显的公关方式，实质上就是腐败’。”[40]
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总体上看，中央政府对于地方环境政策执行的物质激励呈现出倒错的结构。现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。
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