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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 四、环境信访中的“群众”监督
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国务院《信访条例》将信访定义为“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[83]。1951年就正式确立了信访制度，是体现共产党的“群众路线”的一种制度安排。也有学者认为信访制度映射出传统帝国“告御状”的影子。[84]
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现有的研究指出了信访的多重功能。有学者认为信访的功能是在司法救济不畅的情况下，提供一种可能的行政救济手段。[85]也有学者认为信访是实现公众参与的一种制度平台，有利于维系政权合法性。[86]还有学者指出，信访制度能够帮助中央自下而上收集信息，监督地方官员的政治忠诚和政策执行情况。[87]朱旭峰认为，环境信访是公民社会影响环境治理的重要机制。[88]毫无疑问，信访制度是目前体制内一个重要的监督与反馈渠道。
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近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。全国每年因为环境问题而引发的信访案件的具体数字究竟是多少缺乏一个专门的统计。应该明确区分的是，环境信访案件和因为环境问题而产生的信访案件是两个不同的概念，统计口径也不统一。出于研究能力的限制，本书主要讨论的是环境信访。按照2006年当时国家环保总局制定的《环境信访办法》，环境信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动”[89]。但是，很多由环境问题引发的信访案件可能并不是直接向环保部门反应的。由环境问题引发的信访数量一定是大于环境信访数量的。仅就环保部《环境统计年报》公布的数据来看(表5.2)，2012年全国各级环保部门受理的来信、来访、电话、网络投诉案件就有96万件，2005年为68万件，1995年为6万件左右。[90]
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表5.2 环保部门接待的信访数量
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数据来源：《2012年环保部环境统计年报》
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环境信访上升数量如此之快，很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。那么，环境信访这种“群众”监督模式对于改善地方环境治理的具体效果如何呢？于建嵘、李连江和欧博文、赵树凯等学者的研究都指出了近十年来信访制度产生很多负面效果，违背了其制度设计的初衷。李连江教授认为：“作为一种治理制度，信访制度应该有助于中央政府依法监督各级地方政府，同时保障各级地方政府领导的正当权利，从而保持他们对中央政府的基本信任!事实上，信访制度成了中央对地方单向施压的工具，不能保障地方政府向中央反馈信息和提出建议的权利!过度政治化的信访制度迫使地方政府特别是基层政府干部为上级政府买单、背黑锅甚至顶雷，必然削弱乃至瓦解他们对中央的信任!”[91]这个结论也同样适用于环境信访领域，接下来将从三个层面具体分析环境信访存在的问题。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591981]
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1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？
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从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。支持继续加强信访制度的一种观点认为，“群众”通过信访途径可以直接反映问题，监督政府，有利于克服官僚主义，是信访制度效率的一种体现。但是，这里对于“效率”的定义是充满争议的。如果仅按现有的模式那样以信访回复率作为衡量信访工作的效率，信访的效率显然是非常高的。但是，如果以解决具体问题的速度来衡量，则信访的效率无疑是极为低下的，因为仍然受制于官僚科层制的运作逻辑。环境信访的根本目的应该是解决民众不满的环境问题，改善环境治理水平。现实中，通过环境信访产生立竿见影的环境治理效果的可能性极低。笔者在田野调查中没有发现因为环境信访而提升地方环境治理效率的案例；相反，一些信访中的挫折和失败反而降低了民众对地方政府在环境治理中的信任度。
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环境信访是由环保部门直属的事业单位——环境监察机构负责的。该部门既有执法权又有信访监督权，属于一种自我监督。按照《环境信访条例》的规定，省、地级市的环保部门应该设置独立的环境信访工作机构，配备专职的工作人员。县级环保局应当设立或者制定环境信访工作机构。全国范围内自上而下负责环境信访的机构依次为：环保部环境应急与事故调查中心(环保举报热线)，省级环境执法稽查总队，设区市的环境监察支队和区(县/市)级环境监察大队(监察科)。
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但是，环境监察机构是环保部门的行政执法机构，信访并不是其唯一或者核心职能。以江苏D市环保监察支队为例，信访是其第四项职能，负责“12369”环保投诉热线和“市长信箱”、“市民论坛”及与“110”联动工作；“对环境违法行为的来信来访进行受理、批转、调处、督办、回复、汇总、上报；负责全市污染信访举报投诉网络管理。”前三项更主要的职能包括“依法对辖区内单位和个人执行环保法律法规和各项环保管理制度情况及对海洋环境和生态保护情况进行监督检查”；负责“污染、破坏事件调查、处理、评估和报告；征收排污费等”。[92]
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如果环保部门都能严格执行法律法规，上访数量不会增长得如此迅速。相反，一些比较严重的“越级”环境信访案件，一般都涉及当地环保行政执法部门的不作为或者滥作为。这些上访人之所以选择“越级”上访，而不是到本地环保局上访，就是很少有人会相信本地环境监察机构能够自己查处和纠正自己的错误。从这个角度看，环境信访这种内部自我监督的制度安排可能反而促使了最让地方环保部门头疼的“越级”上访事件发生的可能。
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尽管官方意识形态将信访制度视为一种“群众”监督模式，但是这种“群众”监督仍然要在官僚科层制的逻辑形势下运行。按照信访处理办法“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，“越级”上访所反应的问题还是要被层层转到基层环保部门来具体处理。对于一个上访者而言，反映一个问题需要经过官僚系统中的倒U型程序，即：从基层自下而上层层向环境信访机构反映问题，然后，才有可能自上而下层层解决问题。面对如此漫长而复杂的官僚程序，绝大多数人要么望而却步要么选择放弃，只有极少数极为坚定的访民有意愿有能力持续不断地走上访“长征路”，他们通常都被认为是“不正常的”。据媒体报道，北京大学教授孙东东认为老上访者中99％都是精神有问题的，这种说法被当作“雷人”言论受到社会广泛讨论和批评。很多声音认为，这种说法是一种因果倒置。长期上访者经过如此艰难的上访程序的“磨难”势必会表现出某种程度的偏执等被认为是“不正常”或者“精神病”的气质类型。[93]这恰好体现了信访制度的低效及其对参与其中的公民人格的损伤。
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环境信访中的另外一个官僚科层壁垒是不同政府部门之间的组织的推诿。环境信访机构只可能受理和解决信访中反应的问题属于环保部门职权范围的，不能受理和解决与环境问题相关但属于其他部门职权范围内的事情。本书第三章中已经讨论了地方环境政策执行中的行政碎片化现象。很多与环境相关的问题，都不归环保局管理。但是普通老百姓很难明确了解不同政府部门之间究竟是如何分工的，常常在信访过程中被各个不同政府部门之间来回“踢皮球”，颇费周折。辽宁C市一位居民在铁道附近的居民因为火车噪声污染过大而试图进行环境信访投诉。她首先拨打了当地环保局的投诉电话，但是，被告知铁路周边的环境问题不归环保部门管，应该找铁路部门。然后她又给市长信箱发投诉邮件，得到的回复是“反映的情况超越属地管辖范围”。之后，她就被迫放弃了以环境信访投诉的形式解决问题，她无奈地说，“我和政府耗不起，想办法赚钱换房子吧”。[94]据新疆A市环保部门工作人员介绍，该市环保热线电话中市民投诉最多的问题之一是工地施工和卡拉OK的噪音污染问题。但是这两个问题都不是环保部门一家能够解决的，因为工地施工噪声问题主要是城管部门负责，而对卡拉OK的管理要联合工商和文化部门共同执法检查。[95]因此，他们对这类电话投诉的回复一般是“超出职权范围”。
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环境信访的处理要求是“件件有着落，事事有回音”。回复率是政府用来衡量信访工作效率的一个重要指标。对于环境信访机构来说，只要回复了就算作完成了一项指标。可以发现，几乎所有城市公布的环境信访回复率都大于等于99％。类似这样“超出职能范围”的回复是最容易回复的，也是“效率”最高的。但这种“效率”显然不应该是环境信访所追求的，更不能满足民众解决具体问题的需求；反而可能降低民众对地方政府的信任程度，引发新的“越级”上访。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591982]
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2.群众监督还是中央监督？
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从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。尽管从机构设置上看，环境信访是环保行政部门的一种自我监督。环境信访不是环保部门工作的重点职能，有些基层环保局甚至没有专门的环境信访机构和人员。但是，地方环保部门，特别是基层环保部门承受的环境信访压力越来越大。这种压力并不来自于办理自身接待的一般信访，而是疲于应对各种“越级”上访，特别是“进京”上访案件。
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环境信访案件包括纵向、横向和斜向三个不同来源。基层环保局的监察机构除自行受理环境信访外，还要接受各级党委、人大、政府信访机构交办和其他职能部门转办的涉及环境保护行政主管部门职责，以及依法应由各级环境保护行政主管部门处理的信访。[96]例如，江苏省D市某区的环境信访机构(监察科)，纵向上受D市环境监察支队(12369环保投诉热线)的业务指导，接受其交办的本区辖区内环境信访，同时将自已受理的地域上跨区或者事务上须市级以上环境保护主管部门处理的信访上报。横向上则受区信访局(区长信箱)指导，承办其交办的应由环保部门处理的信访件，同时上报自行受理的涉及其他部门职权或者须区政府协调的信访件。纵横两项并不是环境信访的全部来源，还需处理各级各部门领导下访、接访过程中受理或者日常工作中批示的群众来信来访，以及媒体特别是上级官方媒体曝光的环境信访等。
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这些不同来源的信访案件受到的重视程度差别很大。其中，最不受重视的是那些大多数直接反应到本地环境监察机构的合法的、正常途径的信访；最受重视的是那些被认为“非法”的、非正常渠道的“越级”上访案件。有学者对环保局的网络环境信访进行了调查，结果发现虽然大多数环保局官方网站设立了类似环境信访机构的栏目，但大都未正常开通。[97]辽宁省C市一位居民长期向本地环保部门投诉小区周边的粉尘问题，半年多没有得到明确答复。之后不得不在辽宁省纪委的网络投诉平台“民心网”进行投诉，20多天就得到了本地环保部门的答复和处理结果。他表示，以后有问题不再会直接向当地投诉，“还是沈阳好使，最好使的是上北京”[98]。
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对于不同来源环境信访重视程度的不同根源于信访“压力型”体制的特点。按照“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，上级将信访案件层层转交给基层。同时，下级要接受上级层层分解、下达的环境信访指标和任务的考核。上级对下级政府的越级信访量进行排名。在地方干部考核指标体系中，“越级上访”的指标一直占有非常关键的份量，是带有“一票否决”性质的维稳类“硬指标”。因此，基层环保局领导对环境“越级上访”案件非常紧张，同时也颇为头痛，采用各种方法降低“越级上访”的数量和人数，转移了其日常环境治理工作的重心和精力。
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理论上看，信访的设计初衷应该是鼓励“越级”上访的。信访作为共产党密切“联系群众”的一种方式，希望通过这个渠道了解群众“疾苦”，为群众排忧解难。正如应星指出的，联系群众是高层联系群众，基层和群众已经很近很密切了。信访设在基层是失去意义的，越级上访是一种必然。中央允许老百姓越级上访是跨越地方官僚主义这个障碍物获取信息、监督基层的一种方式，“而且也是人民民主的一种实现形式，是政权合法性再生产的一种手段”[99]。中央在宣传中不断展现“亲民”形象，一些老百姓幻想访民希望(幻想)进京上访能够避免地方干涉，一旦拿到某位中央领导人的批示，问题解决效率异常快。
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但是，中央又担心源源不断的进京上访带来的社会不“稳定”，自相矛盾地要求地方政府将问题解决在本地，层层控制进京上访成为对地方官员的刚性要求。李连江和于建嵘等学者认为信访制度的功能在于民意的“上达”而非“表达”，成为中央向地方单方面施压的工具。[100]换句话说，中央通过老百姓的信访可以自下而上收集地方信息，并以此来管控和监督地方政府官员，自上而下层层设置和分解信访指标就是这种操控的一个制度化形式。