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最后，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。参与人群包括抗争活跃人士、直接利益相关者、地方民众和网民。在短期的街头化运动中，他们共同的抗争对象非常明显——可能造成污染的企业和地方政府主要决策者，但其背后的目标和价值是多元的。对于抗争活跃人士来说，通过一次次抗争争取自由权利，扩展政治空间，追求他们理想的社会是那些活跃的专业抗争人士的更宏大目标。
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直接利益相关者通常是距离可能造成污染的建设项目最近，受损最严重的那些本地居民。一般而言，他们的抗争目标带有“邻避”色彩。例如，厦门海沧区的居民、吕四周边的渔民，他们的抗争目标非常明确，就是通过短期、快速的行动给政府施压，搬迁或停建项目。但是，他们也不完全是“邻避者”。在四川石邡，钼铜项目建设所在地的村民并不反对这个项目“建在自己家后院”，因为他们对拆迁补偿很满意，而且企业许诺项目建成后周边村民可以优先就业。在广东番禺，反对垃圾焚烧项目的活跃人士罗建明在取得短期的抗争胜利后，成立了“宜居广州生态环境保护中心”的专业环保组织，提出了“一个没有垃圾的未来(零废弃)；一个全民环保的时代(绿公民)；一个生态宜居的广州(靓广州)”的机构愿景。可见，他们已经超越了“邻避”阶段走向了环境主义阶段。他们目前的主要工作是推动本地小区的垃圾分类，监督广州市政府的垃圾分类条例的执行情况，为其他城市反对垃圾焚烧的居民提供经验帮助。[68]因此，一些研究者呼吁不要轻易给参与者贴上“邻避”的标签，“这个标签就非常不公平的，甚至有时候是对人家的一种侮辱”[69]。
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对于普通的地方民众和网民而言，参与抗争的原因更加复杂。有可能是对各种社会不满情绪的释放，有可能是对政府的不信任，也可能是对环境污染的关切，还有可能是抱着和“小伙伴们一块凑热闹”的玩耍心理。[70]他们参与抗争的形式并不一定局限于参加街头游行，网上发帖、微博、微信、留言、转发、饭局聊天、拒买某个产品等方式都是某种方式的个体化参与方式。有网民在江苏启东示威游行之后在网上公布了避孕套、烟酒、现金等象征官员腐败的符号物品，并指出他们在政府办公大楼的办公室内发现了这些物品。这些信息的传递有利于激起民众更深的愤怒，给予现场抗争人士更大的支持。
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以上可见，中国自2007年厦门反“PX”以来的公民环境抗争行动在目标诉求、价值理念和参与人群等方面都与欧美社会意义上的“邻避运动”和环境主义运动有所差异(表6.2)。它主要是以环保和健康话语凝聚的一种社会维权抗争的形式。从厦门的理性散步，到启东市委书记被扒光衣服，对抗程度不断增加，社会的不满情绪层层叠加。这给政府造成的“维稳”压力越来越大。引导民众以“邻避”的话语来认识这些抗争行动，有可能是政府对抗争去“正当性”的一种尝试。其具体的效果如何还需要经过更多的事件和时间来观察。
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表6.2 “邻避运动”、权益维护型公民环境抗争与环境主义
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资料来源：作者本人
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主流的官方话语接受了源自“西方”的环境主义，作为在国内外争取道德正当性的一种工具。但是，面对将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争，政府的态度是警惕和担忧。这种担心可能源自于中国共产党对苏联经验教训的高度重视。苏东国家的环境治理失败引发了环境运动的兴起，在民主转型过程中，环境运动不但有利于改善环境治理水平，而且最终成为反抗原有政治制度，推动民主转型的重要社会力量。[71]从这个角度看，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止他们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591989]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、环境外交中的“面子”与“阴谋论”
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水、空气等生态环境要素是流动的，没有明确的边界。全球化背景下，污染随着资本、产业、人口的流动而大规模跨国流动的趋势使得建立全球环境治理的制度机制尤为必要。尽管目前还没有专门针对环境问题成立“世界环境组织”(WEO)这样类似于WHO、WTO的全球机构，但是仍然发展出一系列国际环境法律、规约、惯例等共同应对全球环境问题的框架、规范。自1972年哥本哈根联合国可持续发展会议起，中国一直是全球环境治理体系的积极参与者。中国加入了《京都议定书》等30多个国际环境公约，参与了APEC环境保护中心等区域性多边环境外交与合作，与日本、韩国、美国、欧盟等国家建立了部长会议、定期对话等单边环境合作机制。
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尽管“环境污染无国界”，但全球环境治理仍然以民族国家的主权框架为边界。[72]国际关系中的现实主义流派主导着中国的环境外交理念和实践。因此，环境外交的目的被视作各国通过外交手段争取最大的国家利益，在世界有限的资源与环境容量中获得最大的份额。[73]中国环境外交的“民族主义”话语架构体现为两个层次：一个是批评西方发达国家的“环境殖民主义”是造成全球环境问题的根源；另一个是将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”，认为这是一种损害主权的“阴谋”，利用环境保护问题实现特定的政治目的或其他战略意图。[74]
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批评环境殖民主义的观点认为，环境殖民主义是“资本主义殖民本性在环境领域的拓展，是发达国家针对发展中国家在环境问题上具有掠夺与剥削性质的经济、政治行为的总称”；“是发达国家立足于资本主义生产生活方式而采取的一种野蛮、腐朽、落后的对外政策主张和做法”；“环境殖民主义是新形势下发达国家推行霸权主义而出现的没有殖民地的殖民主义，更为隐蔽”，采用转移污染产业、掠夺资源、转移有害废弃物和设置环境非关税壁垒等方式。[75]但是，易明(Elizabeth Economy)认为中国将污染问题归咎于跨国公司的污染转移是不公平的，事实上跨国公司正在帮助中国提高环境标准，跨国公司执行的环境标准普遍高于中国国内的企业。[76]
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批评外国政府在环境问题是干涉中国内政的观点认为：“发达国家在提供环境援助时，倾向于将环境问题与人权和其他社会问题挂钩，对中国内政造成了一定的干涉”；“过多接受来自国外的环境项目合作，不利于环境事业的长久发展与本国环境安全”；“国际环境非政府组织或其他国际组织以环境为名向中国国内拓展，西方环境组织及环境运动的蔓延，会通过中国民间环境组织在中国社会领域引发可能非理性的连锁反应。”[77]有学者提出日本正在掌握环境外交的主导权，占领全球环保制高点，提升自己国际地位的同时为日本的环保产业开拓国际市场。[78]还有学者认为，环境外交是美国继“人权外交”之后挥向发展中国家的又一根政治大棒。[79]
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值得思考的悖论是：一方面，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善。但是，另一方面，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。本书选取2014年北京APEC期间的空气治理行动和美国大使馆在Twitter公布北京空气质量监测数据两个案例来分析中国环境外交中的这个悖论对地方环境治理可能产生的影响。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591990]
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1.“APEC蓝”：环境外交中的“面子工程”
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在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”、“阳光普照”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。在国内外很多重大的政府活动中，都将“好天气”、“好日子”作为活动成功的一个重要形象和象征。例如，国庆、奥运会、世博会等。“APEC蓝”成为2014年11月北京老百姓和世界媒体热议的焦点。北京市民因为APEC会议的召开，“享受”了难得的蓝天。据北京市环保局的数字显示，在为保障APEC空气质量而采取措施的11月1日到12日期间，北京市空气质量远远好于日常水平，“PM2.5”日均浓度值下降了30％，平均AQI指数仅为81。相比而言，10月份的平均指数则为158。[80]为了在APEC期间获得“蓝天”，政府采取了一些“极端”的环境治理措施，使得北京的主要污染物排放都下降了50％以上。其中包括：对北京及周边五个省(市)的工厂进行临时停产或限产；北京等地的施工工地暂停施工；北京等多个城市实行机动车单双号限行；在北京、河北等周边省市禁止焚烧秸秆、燃放鞭炮、上坟烧纸等。
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能否实现“APEC蓝”成为此时从中央到地方的一个头等大事。习近平说：“这几天他每天早晨起来以后的第一件事，就是看看北京空气质量如何，希望雾霾小一些，能让远方的客人感到舒适一些。”[81]在人们的印象中，地方政府经常在执行中央环境政策时阳奉阴违、大打折扣。但是，APEC空气质量保障措施的执行却异常认真、严格、有效。为了这些措施的真正落实，环保部罕见地派出了16个督查组在河北、山西等地进行督导检查，检查企业是否按要求停产、限产，及其企业是否存在超标排放，大气污染物治理设施未正常运行等情况。对于涉及“APEC京津冀鲁晋蒙空气质量保障”工作的地方政府官员来说，“严防死守”管辖范围内的空气AQI指数，成为这一阶段最重要的工作，上升到了政治任务的高度。河北省长要求：“凡是空气污染指数接近或超过300的要进一步采取强制措施，相关部门要做好督导检查，对空气环境质量较差的地区要全省通报，造成影响的要追究当地党委、政府主要负责人的责任，决不姑息迁就。”[82]
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措施执行中的监督、处罚力度也超乎想象。据报道：“在单双号限行中，河北省出动警力23669人次，劝返机动车115677辆次，劝导停驶机动车27024辆次，处罚限行机动车交通违法行为58851起。”在石家庄市，因执行APEC空气保障措施不利受处分的官员多达29人。[83]一些媒体认为APEC等国际会议和活动对中国政府治理环境形成了“倒逼”机制。习近平在APEC会议之前的欢迎晚宴上对各国领导人的讲话很好地说明了这种“倒逼”作用，他说，“这几天北京空气质量好，是我们有关地方和部门共同努力的结果，来之不易。我要感谢各位，也感谢这次会议，让我们下了更大的决心，来保护生态环境，有利于我们今后把生态环境保护工作做得更好。也有人说，现在北京的蓝天是APEC蓝，美好而短暂，过了这一阵就没了。我希望并相信，通过不懈努力，‘APEC蓝’能保持下去”[84]。
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2008年北京奥运会之后，政府就许诺奥运蓝天将持续下去。但是，北京的空气质量仍然持续恶化。就在APEC会议结束10天之后，北京的空气质量就再次进入严重污染的级别。奥运蓝天和“APEC蓝”都难以持续下去，因为那些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。保障APEC期间的空气质量成为政府的头等大事，但是，这种对环境问题的重视程度只是临时性的，没有成为政府日常工作的优先性议程。政府为了“APEC蓝”而采取的一些措施受到很多网友的吐糟、戏谑式的批评。在一些老百姓看来，为了树立国家在外交场合的整体形象，暂时牺牲一下自己生活方便和舒适是可以理解的。但是，无法忍受一些行政性措施对个人权利的长期侵犯。一些被临时关闭或限产的企业在APEC之后要加班加点生产弥补APEC期间造成的损失，这也得到了政府的默许。
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APEC之后北京市政府开始论证将机动车单双号限行常规化，作为治理北京雾霾的一个行政措施，但很快遭到了北京市民的强烈反对。在网络上一时广为流传的央视前制片人致北京副市长的公开信中的观点很有代表性。他认为，作为一个普通的北京市民，“让首脑云集的APEC在蓝天白云之下共襄盛举，赞同者有之，反对者不少，但是考虑到所谓的国家形象，北京市民还是响应了市政府的号召，执行了这一政策……在这里我们先不讨论这一临时政策的合法、合理性，以及它是否真正为中国这个东道主赢回了所谓的面子。而是认真研讨一下，如果作为一项长久之计，它是否合理，应该做怎样的调查研究……APEC的会议只有几天，北京奥运会只有两个月，而2000多万城市人口要一天一天、一月一月、一年一年甚至一辈子一辈子地生活在这个城市当中，他们的福祉和权利才是一个以‘为人民服务’为宗旨的政府最大的利益考量。对于事关他们切身利益的每一项重大公共政策，政府都无权、也没有资格轻易地剥夺公民的权利。”[85]
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