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揭秘美国医疗制度及其相关行业 第三节 国会立法程序和游说活动
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在介绍美国的立法程序之前，有必要介绍一下美国的国家制度。大家都知道美国实行三权分立，政府由立法、行政和司法三个分支组成。这里我想强调的是在这三个分支中，最主要的一个分支是立法机构，而以总统为首的行政分支必须受国会制定的法律的约束。即使行政机构可以制定行政法规，也是在国会立法规定的范围之内，经国会授权才可以生效的。可以这样说，美国行政机关的所有权力都来自于国会的立法。当然国会立法也受到限制，其限制就是宪法，国会立法不能违宪，除非增补宪法。也就是说宪法先于国会，国会先于总统；是宪法建立了政府，而不是政府制定了宪法。而解释法律、判断有关法律争议的机构是最高法院。所以，法律是美国国家机构运行的基础，社会运转的规范，个人行为的底线；大到联邦政府，小到单个公民，从原则上讲，在法律面前一律平等。
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在医疗监管一章中也已讲到，美国现行的医疗制度是一百多年来不断地通过立法建立起来的。与医疗相关法律的制定对医疗领域中所有的参与者都有切身的而且是长期的利害关系，因此所有的医疗利益集团对这些法律的制定都非常重视，在制定的过程中千方百计地进行公关、舆论和直接的游说活动，希望最终成文的法律有利于本行业的利益。这是美国政治的一大特色。
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美国国会分众议院和参议院两院。目前的第111届国会，众议院有435个席位，按人口比例在各州分配，划分选区，两年一任，每两年全部改选，连任不限。加利福尼亚州由于人口多席位最多，有53个。阿拉斯加州、蒙大拿州等7个州由于人口少，每州只有一个众议员。参议院有100个席位，不管人口多少，每州两席，任期六年，每两年改选其中1/3，连任不限。议员是全职工作，从议会支取薪水。选举由本州和本选区公民直接选举产生。首都华盛顿哥伦比亚特区和一些美属领地，如关岛等可以派出代表，但是这些代表没有投票权。由于众议员每两年就要改选一次，因此大多数的众议员为了连任，必须更贴近选民，倾听和反映他们的意见和要求。而参议员任期较长，相对比较稳定，连任的比例也比较高。西弗吉尼亚州民主党参议员罗伯特·伯德（Robert Byrd，D-WV）到2009年已经担任了50年参议员，加上之前他还担任过三任众议院议员，所以这位议员已经在国会服务56年，是美国有史以来担任议员时间最长的一位。
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参众两院地位相等，每一个法案必须两院都批准通过，才能让总统签字生效。但是弹劾总统的提案必须在众议院内提出通过，然后再到参议院讨论投票。参议院是唯一批准国际条约和总统任命的议院，而任何有关税收的法案必须由众议院提案。国会立法程序比较繁复，耗费时日，其设计的目的就是使绝大部分提案在立法过程中遭到阻碍，得不到通过，保证立法的严肃和慎重。众议院的立法程序偏重于保证多数派的意愿能得到立法，而参议院的程序偏重于保证少数派的意见也能得到反映，不至于让多数派仓促立法。具体的立法程序有如下步骤：
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1．提案（Bill introduction）
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2．分转相关委员会（Referral to committee）
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3．委员会听证（Committee hearings）
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4．委员会修改法案（Committee mark-up）
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5．委员会决议（Committee report）
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6．安排议院讨论日程（Scheduling legislation）
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7．会场辩论（Floor debate）
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8．议会增补条款（Floor amendment）
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9．投票表决（Vote on final passage）
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10．参众两院协调分歧（Reconciling differences between the House and Senate）
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11．参众两院分别增补，或（Amendments between the houses，or）
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12．参众两院召开协调会议（Conference committee negotiations）
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13．就协调结果会场辩论（Floor debate on conference report）
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14．就协调结果会场投票表决（Floor vote on conference report）
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15．最终决议案呈交总统（Conference version presented to the president）
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16．总统签字法案生效（President signs into law）
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17．如总统否决：（President vetoes bill）
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18．提案议院表决驳回总统否决（First chamber vote on overriding veto）
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19．另一议院表决驳回总统否决（Second chamber vote on overriding veto）
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20．两院2/3多数通过，法案驳回总统否决生效（Bill passes with 2/3 majority）
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