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管理前沿（珍藏版） [:1702289426]
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管理前沿（珍藏版） 受管制的垄断：成就及问题
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美国电话电报公司反托拉斯诉讼是美国历史上规模最大的一起反托拉斯行动，这不仅是因为美国电话电报公司是全美最大的非政府经营企业，还因为这起反托拉斯诉讼的结果，较之以前任何一次反托拉斯诉讼的目标或实际后果，都更为引人注目。那么，它对管制和反托拉斯这两种极为重要的美国制度提出了什么教训呢？顺便说一句，这两种制度基本上和贝尔电话系统是同时诞生的。
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受管制的垄断，是美国在政府管理艺术上最富创新意义，也最成功的贡献之一。它利用一种简单的概念，解决了一个看似无法解决的两难困境：要么听任企业“自然垄断”，允许它强取豪夺；要么将企业国有化，从而导致官僚主义自大的作风、高昂的成本和低下的效率。美国受管制的垄断企业，比起其他发达国家的国有化同类企业，无一例外地提供了更出色的服务，也无一例外地有着更良好的经营状况。贝尔电话系统自然是其中最首要的例子，它为美国提供了世界上最出色的电话服务，而且电话费比其他所有工业化国家都低50%以上。美国电力公用事业的成本，也比其他所有地方的所有可比能源（比如煤炭、石油或水力）费用要低。
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但是，即便是受到管制的垄断企业，也可能会变得机能失调。一旦出现竞争，一旦出现能够满足同一消费需求的其他方式，管制就无法再达到预期目标。它不再“管制”，却仍在禁止和阻碍。它不能再保护该行业，不能再维持该行业的垄断地位，但它却能够也的确使得该行业难于参与竞争、难于现代化、难于面临新的威胁。然而，我们却没有一种机制可以废除已经过时的管制。
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于是就产生了混乱、反复无常、价格昂贵，大量的人受到伤害，甚至还包括无辜的旁观者。未来的结果难于预料，而且不管出现什么样的结果，往往都不是最合理的、最符合国家利益的结果。在有些情况下，我们只能瞎碰运气。目前金融服务业发生的情况就是一个例子。20年前，人们初次发现，我们的金融法规、条例和管制内容很快就会变得过时和毫无意义。但事情的进展，却和当时所有人的预见和主张毫无相似之处。不过，铁路部门的情况虽说也是碰运气，但和金融部门却大为不同。经过30年的动荡之后，没有废除任何一条法令、规定或管制内容，现在却逐渐形成了一个由5家左右的全国性（甚至是跨大陆性）铁路公司所组成的系统。而这几乎完全符合早已去世的国际商会委员约瑟夫·伊斯曼（Joseph Eastman）在60年前提出的建议。当时在陆上运输方面，客车和卡车开始蚕食铁路的垄断地位。其他的行业，比如航空和货车运输业，已经取消“管制”，由此造成的重要结果是，工人的工资被迫下调。至于电话业，我们使用了反托拉斯诉讼，结局没人能预料得到。但几乎可以肯定的是，最终出现的结局，和任何人——贝尔系统的管理者、反托拉斯律师或无利害关系的局外人——的预料、安排或打算都不一样。
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有什么更好的方法吗？答案或许是否定的。有一种叫做“日落法则”的古老设想，认为管制条例每隔一定时间（比如说30年）就会过时，需要重新制定。但这不大可能行得通。每一项管制都会创造出各种相关的利益集团。管制的废除，必须依据现实的发展，但单纯从法律上来说，被管制的垄断现实结束以后很久，作为法律上的管制仍可能继续存在。不管是由于汽车和卡车的出现，破坏了铁路部门的垄断；还是由于租用飞机的出现，破坏了铁路和货运的垄断；还是由于花旗银行实际上成为真正的“国家”银行；还是由于折扣电话服务商提供廉价的长途电话服务，打破了贝尔系统的垄断，情况都大致类似。实际上，“日落法则”可能造成的结果是，在经济和技术现实破坏了自然垄断的时候，反而加强了管制。唯一值得欣慰的是，陈腐的政府垄断，可能比受管制的垄断更混乱、成本更高、更难以预测。（看一下美国邮局的兴衰变迁，它现在正处于电子邮件和其他私营快递服务的两面夹击当中。或者看看日本国营铁路部门的情况，在政府和工会老板的严格约束下，它们什么也不能做，从而丧失了所有货运业务，现在又迅速地丧失其客运业务。与此相比，没有政府补贴的私营铁路公司，虽然运输路线和国营铁路相同，但装满货物前往同一目的地时，收费只相当于国营铁路的一半，而且还能赚个不亦乐乎！）
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管理前沿（珍藏版） 反托拉斯的道德准则
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反托拉斯同样是美国在政府管理艺术方面做出的一大贡献，但它引发的争议却更多。普通人要是听到大多数美国经济学家从来没怎么赞同过反托拉斯法，一定会大吃一惊。经济学家认为反托拉斯法是道德准则而不是经济学。原因之一在于，经济学家一般对非政府垄断，也就是企业垄断并不怎么害怕。自从1905年德国经济学家罗伯特·里夫曼出版了他全面研究企业垄断的著作《卡特尔》（Die Kartelle）一书以来，经济学家就了解到，所有企业垄断（即非政府垄断）都是短命的。通常，企业垄断所起的作用，就是用高昂的价格作为保护伞，使竞争者快速而安全地发展起来。80年前，洛克菲勒的美孚石油托拉斯，举起了高价的保护伞，保护了当时新兴的德士古、海湾和壳牌石油公司。贝尔系统用高昂的长途电话费，为MCI和Sprint等电话折扣商提供了保护伞。唯一的例外是约瑟夫·熊彼特（1883—1950）所称的“明智的垄断”，它赶在竞争对手之前，主动地快速下调价格，主动地淘汰自己的产品，从而维持自己在市场上的领导地位。熊彼特所讲的例子，正吻合贝尔电话系统的情况——自然，这也是20世纪60年代末到70年代通货膨胀发生之前，贝尔系统力量的根基所在。另一个例子是现在的IBM公司。明智的垄断确实可以维持很长一段时间，但明智的垄断是利用自己的经济力量使消费者受益，而不是向他们进行敲诈。
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大多数美国经济学家对反托拉斯持有偏见，还有另外一个更为重要的原因：他们认为反托拉斯没有什么结果。或者不如这么说，他们认为反托拉斯的实际结果，和反托拉斯所承诺的结果恰好相反。从经济权力的集中来看，美国的经济虽然有反托拉斯，但和其他处于同一发展阶段的经济，并无太大区别——在统计学上肯定不存在显著的差别。而其他的国家要么根本没有反托拉斯法，要么就算有反托拉斯法，也并未强制实行。显然，经济集中是由技术和市场力量决定的，而不是由法律决定的。在同一行业中，各国的集中程度大多相同。但在美国，反托拉斯所带来的结果是，经济集中和联合采取了特殊的形式，但并不一定是最好的形式。反托拉斯极大地鼓励了企业合并。因为按照反托拉斯法，同一法人实体下的各个单位，被视为一个企业，它们之间的交易基本上不受反托拉斯法的限制。然而在别的国家，采取的是企业集团而不是企业合并的形式。在企业集团里，个别单位既保留了原先的独立性和一致性，又通过交换持股的方式（一般只持有少量股票）联系起来。然而反托拉斯认为，这种由多个独立法人实体所组成的集团，显然是违反了法律。因此，反托拉斯在很大程度上使得独立自主的小企业消失，并刺激了巨型企业的出现。而且，由于反托拉斯不赞成经济权力在同一市场的集中，它实际上迫使美国公司成立缺乏组织统一性和业务统一性的“多种经营联合企业”（如经营电话设备的国际电话电信公司，却给自己增加了面包厂和保险公司）。经济学家中很少有人认为企业合并比企业集团更好，同样也很少有人会认为多种经营联合企业比前两者更好。
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当然，这不会给反托拉斯主义者造成丝毫的影响。尽管有着反托拉斯法，美国经济的集中程度，并不比没有反托拉斯法的发达国家低，这只能说明两个问题：一是反托拉斯法必须更为严格地执行；二是魔鬼的强大、邪恶和狡猾，远超过任何人的想象。对经济学家来说，类似反托拉斯法这类法律只不过是一种防范措施，但对反托拉斯法的信奉者来说，这是一种道德。而道德，至少在美国来说，总是比防范措施这种平凡的东西有吸引力得多。大多数美国经济学家都同意，哪怕是整个废除反托拉斯法（更不要说只是废除其中有关垄断的条款），也不会对美国经济造成太大损害。需要禁止的一些违法行为——限定价格、歧视性定价、歧视性折扣——已经涵盖在普通法的内容里。最重要的是，在完全没有反托拉斯立法的国家，这些违法行为也能得到恰当的处置。然而，反托拉斯仍然是神圣不可侵犯的。在未来30年里，建议废除对“集中”和“垄断”的禁令，就像建议关掉所有法律学院一样，成功的机会极为渺茫。
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管理前沿（珍藏版） 反托拉斯的社会成本
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但是，对美国电话电报公司的反托拉斯诉讼仍然很清楚地表明，我们至少应该严肃考虑一下进行某些改革的必要性。首先要改革的应该是，在反托拉斯措施中，引入绝大多数美国经济学家都赞同的关于“分析”和“政策”的区别。“所有的经济学家，”有一条常常被引用的话说，“都认为经济活动的唯一目的和检验标准是消费者。如果有人认为经济活动的目的是其他东西（比如就业），那他肯定不是经济学家。”这种说法虽然并不完全正确，却也有几分道理。
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对于绝大多数美国甚至其他任何地方的经济学家来说，上述言论只适用于“经济分析”，而不适用于“经济政策”。但对于极少数经济学家——如芝加哥的乔治·施蒂格勒（George Stigler）及其信徒们——来说，它却两者都适用。从一定的程度上来说，他们观点的影响是健康有利的。施蒂格勒坚持认为，为了消除在经济政策中盛行的草率作风，在经济分析时极有必要只考虑严格意义上的经济因素，而不考虑其他问题。施蒂格勒多年以来的一些主张是很有价值的，即政策制定者要从对纯经济因素的了解出发，才能看清所选择的政策由于偏离上述方向而造成的成本。
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他的信徒们走得更远。他们要求在制定经济政策时，绝不能偏离纯经济分析。施蒂格勒的信徒们控制着反托拉斯。要是考虑了其他因素——比如外交、国防、社会效应等，那就是不纯洁，甚至是堕落。对于反托拉斯的经济学家来说，唯一要考虑的因素只有抽象的消费者利益。比如，芝加哥学派的经济学家拒绝承认，贝尔系统的解体必然导致穷人的电话费上浮，而企业的电话费则会降低；他们唯一考虑的是对全体消费者的影响，也就是全国的电话费总额。因为他们认为，如果在纯经济分析上稍做让步，稍有偏离，就意味着滑向灾难的深渊，那就是“对法律玩弄政治”。对绝大多数美国经济学家来说，这完全是一种接近疯狂的美德。
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因为，反托拉斯的确是政治。1984年冬，两家大型钢铁公司有意合并，里根政府就此问题发表声明说：“我们不允许政治介入反托拉斯当中，这完全是一个法律问题。”这是伪善的废话，毫不诚实。一起主要的反托拉斯诉讼必然是高度政治化的问题——处理它的方式更是如此。例如，对美国电话电报公司的反托拉斯诉讼，如果不是因为通货膨胀严重腐蚀了公司的经济实力，让它在政治上变得非常容易遭受攻击，几乎根本就不会提上议程。整个有关钢铁公司合并的决定也全都是政治性的：从政治的角度考虑，允许大型钢铁公司合并，是否比限制从欧洲进口钢材，从而有可能引发和欧共体之间的贸易战，更为可取一些呢？事实上也确实如此。白宫刚一宣布它不干涉钢铁公司合并的问题，反托拉斯就自食其言，同意它们合并了。反托拉斯经济学家认为，没有一种合理、严密而可观的理论，能在经济决策中考虑纯经济因素以外的问题。这是完全不正确的。50年前，阿瑟·塞西尔·庇古（Arthur Cecil Pigou）的福利经济学中，早就提出了这一理论。福利经济学所做的是，从纯经济、纯粹以消费者为中心的经济分析结果出发，相当精确地计算各种方案的经济成本。例如，为了维持最低限度的地方电话服务，长途电话费应该比严格的经济理论价格高出一定的水平，才能给地方电话业务提供补助，那么这一追加的成本是多高呢？如果做出某种经济让步或社会让步，其经济代价是多大呢？换句话说，某一政策的经济成本是多少？按照定义，政策并不只指一个方面——社会的、经济的或军事的——它总是包含着多方面的内容。谁受了损失，谁获得了利益，损失有多少，利益又是多少？
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但反托拉斯经济学家有一点是非常正确的：法律并不见得能比反托拉斯措施更好地回答这些问题。因此，我们应当像在其他领域里那样，在重要的反托拉斯诉讼中，把分析和政策分离开来（顺便说一下，大多数法官们也同意）。在发现某个公司或行业违法之前，应当以法律分析和经济分析为主导，然后应当成立一支高水平的专家陪审团——其成员可由检控方指定一名，被告方指定一名，还有一名由公众提名（或是由总统的经济顾问委员会），他们可以根据福利经济学，找出各种替代方案。专家小组考虑的问题可以限定在相当小的范围内：主要的社会影响；生产率、资本构成和就业等方面的重要经济影响；对美国在世界经济中的竞争地位和技术领导地位的影响；对国家安全的影响。在美国电话电报公司一案中，这样一支陪审团肯定会建议，由各业务公司继续提供对贝尔实验室的经济支持，还可能强迫我们正视国防通信问题。陪审团只应提出建议，而不是做出裁决，由法官来做出最后裁决。但法官需要建议，法官的背景和职业经历中，并不具备有关这些问题的知识。如果按照相反的程序来处理这些问题，事情也会被搞砸。
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当然，这样的改革，或是稍微类似的改革，都是将来的事，但可能不会是太遥远的未来。如果贝尔系统解体行得通，并且在10年以后美国在通信方面仍然占有领先地位，那么一切都很好。但如果对美国电话电信公司的“自然垄断”进行反托拉斯清算10年以后，只不过是多了些把戏，成本反而增加了，并且损害了美国在技术上的领先地位，危害到了国家的安全——这是很有可能发生的情况——我们可能就要对这一问题重新加以考虑了。
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