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美国应对人口老龄化的政策启示
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2011年初，美国人口统计局发布的一份报告称，到2040年时全球人口将达93亿人，其中65岁以上人口所占比例将提高一倍，由7％提高到14％。全球人口老龄化在2010年后不久加速。从人口年龄“金字塔”的变化来看，如果说美国的人口老龄化属于顶部老龄化和长寿老龄化，那么中国属于底部老龄化和少子老龄化，中国作为“未富先老”的典型，人口老龄化所面临的挑战远大于美国。早在20世纪40年代，美国就进入了老龄化社会，迄今已经超过70年，美国在应对人口老龄化方面积累了丰富的经验。目前，美国60岁及以上老年人口比例已超过19％，其中：65岁以上老年人口占比超过17％，80岁及以上高龄人口占比已达25％以上。到2030年，65岁以上的美国人将占到20％，85岁及以上的人数将增加50％以上，100岁及以上的人数更有可能增长近3倍。
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纵观美国人口老龄化历史，一个重要的经验是平衡好年轻人口增长和老年人口增长的关系，走有准备的、渐进式的、从容应对的人口老龄化道路，从而腾出应对的时间，准备好应对的条件。美国人口老龄化发展的一个突出特点是速度较慢，在西方发达国家中处于中等水平。究其原因，一方面是美国育龄妇女的生育率在发达国家中不算低。从20世纪70年代以来，美国的生育率一直徘徊在略低于替代率的水平上。另一方面是因为美国吸纳了大量的青壮年移民，从而一定程度上缓解了美国人口老龄化的进程。
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美国的基本养老保险属于现收现付制，也就是用同一个时期正在工作的人的缴费来支付退休一代人的养老金。由此可见，美国人口发展过程中的代际均衡，对于维系现收现付的养老保险制度具有相当重要的意义。相反地，如果代际人口比例失衡，现收现付的养老保险制度就可能失去基本的人口条件。中国快速的老龄化反映了人口发展代际倾斜和失衡的事实，由此爆发的养老危机在根本上是生育少子化和人口代际失衡所造成的。中国约在2025年进入老龄社会（Aged society），65岁及以上的人口占总人口的14％，约5个劳动年龄人口赡养1个老人；2035年则进入高龄社会（Super-aged society），65岁及以上人口将占总人口的20％，约两个劳动人口赡养1个老人。养老归根结底是一个人口学的话题，是多少年轻人供养和照料多少老年人的关系问题。
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美国值得借鉴的经验是保持适当的低生育水平和年轻移民的数量，从而保证了老龄化社会的人口活力和人力资源。从大历史观看美国的人口大战略，包含着这么几个元素，即人口增长保持活力、代际人口动态平衡、人口老龄化更多是因为老年的长寿化而不是生育的少子化。2006年的时候，美国的生育状况是平均每名妇女生育2.1个孩子，足以使人口总数保持原有水平。美国人口普查局预计，到2040年前后，美国人口数量将增至4亿人。但美国最近几年也开始面临低生育率的挑战。自2007年起，美国的生育率便一直低于人口替代率。美国疾病预防与控制中心2012年进行的一项研究显示，美国妇女一生平均生1.88个孩子，创下历史新低。
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在自由市场经济体制下，出生率是经济发展的晴雨表。较低的出生率与经济低迷相关，经济衰退导致人们对抚养能力和生活质量的担忧，于是倾向于推迟生育。例如，在20世纪30年代的大衰退以及20世纪70年代初期的经济衰退期间，美国出生率均出现了下滑。美国疾病预防与控制中心2013年6月对外发布的一份数据显示，在2012年，美国出生率增幅不足1％，达到396万人，这是自2007年12月美国开始陷入经济衰退以来出生率首次出现增长。换言之，较高的出生率是经济振兴的象征。随经济形势转好，推迟生育的妇女又开始生孩子。根据美国疾病预防与控制中心的最新数据，2013年美国人口的总和生育率为1.93。
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人口年龄金字塔腰部人口增加导致总人口年轻化，可以在一定程度上稀释老年人口的长寿化。美国人口发展的一大特点是鼓励国际年轻移民的进入，美国开放的移民政策得到了全球社会的响应。移民政策维护了美国人口的活力和经济的可持续，支持了“美国梦”的实现，这些人口成为美国这么多年持续发展的重要因素。自1776年建国以来，移民一直占到美国人口增长的一半以上。如果没有过去的移民潮，目前美国人口将只有大约1.43亿人。2010年，联合国公布世界移民报告，被称为“建立在移民基础之上的国家”的美国拥有4300万名海外移民，占其总人口的13.5％，成为世界上拥有海外移民人口最多的国家。拉丁裔是美国年轻人口增长的动力。2010年美国人口普查估计，20岁以下的美国人口中，拉丁裔的比重从10年前的17％增加到现在的大约四分之一。如果没有拉丁裔人口，美国20岁以下年轻人口将下降125万人到290万人。
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由于近几年大量移民涌入美国，这些第一代移民与他们原住国（如墨西哥）的人口出生率一样高，因此美国的人口出生率才能保持相对高的水平。非法移民问题将不再是美国的敏感政治问题。居住在美国的非法移民60％来自墨西哥，这些移民将获得大赦，并作为新公民受到欢迎。美国作为一个移民国家，有着移民的历史和文化，劳动力市场的灵活性最高，因此它面临的国际移民问题可能是最小的，这也是美国优胜于他国的一个人口特点。联合国人口司前司长约瑟夫·夏米在美国《耶鲁全球化》在线杂志2013年4月15日撰文指出，美国可能将致力于在21世纪内成为世界第一人口大国，从而确保自己的实力。而要实现这一目标，就要继续向来自世界各地的移民敞开大门。如果每年移民美国的人数增至1000万人，美国人口将在2060年之前达到约9.4亿人，到21世纪末达到16亿人。
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在很多发达国家，人口被看作资源、财富和力量的载体和象征，在中国却被看作负担、包袱和压力的源泉。中国的出生率已经低于美国。中国需要思考新生人口到底是希望的延续还是压力的放大，年轻人力资源的储备是否足够，出生率会否太低，弹簧压久了会否失去反弹力？1999年中国就已经进入了老龄化社会（Ageing society），中国的老龄化将在未来几十年内持续加速，成为老龄化速度最快的国家之一。预计到2020年底，中国的老年人口赡养比将从2010的11.4％上升至16.7％。如果计划生育政策在未来数十年不改变或者说超低生育率继续得到维系，那么中国的老年人口赡养比到2030年将达到23.8％、2050年将达到39％。少子老龄化的倾斜式发展可能摧毁现收现付的养老保险制度，即年轻人缴纳的养老金用来支付给退休人员这一方式终将难以持续，养老金缺口逐渐扩大并且难以填补，老无所养问题将成为中国最大的难题和挑战。美国的经验启示我们，要实现适度的人口老龄化，维持总体人口的活力、实力、创造力、生产力和竞争力，就要保证不太低的生育率和出生率，以及活跃的国际移民水平，从而来平衡老年人口长寿化趋势所带来的压力和冲击。
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银发中国：从全面二孩到成功老龄化 保护弱者的美国老年福利政策
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早在20世纪40年代，美国就进入了老龄化社会，2005年美国65岁以上人口为3680万人，占总人口的12.4％，现在65岁以上老龄人口占总人口的17.4％。比起其他发达国家，美国的人口老龄化形势算不上严峻。事实上，美国的人口年龄结构在发达国家当中可以说是最年轻的一个，这得益于相对高的人口生育率和出生率，以及相当数量中青年国外移民的人口补充。根据预测，今后几十年，美国与其他发达国家在人口老龄化方面的差距将继续扩大。也就是说，虽然美国也出现了老龄化问题，但是到2030年甚至2040年，美国人口年龄结构会比其他国家更加年轻。究其原因，是美国的人口出生率比日本和欧洲国家都高，从而保证了人口发展生生不息的活力。这样的人口生态和人口趋势，保证了美国这个世界上最发达的国家有足够的能力去从容应对人口老龄化的挑战，去全方位满足老年人的养老需求，去提升老年人的生活质量和生命质量。
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美国老年福利政策的突出特点就是倾力保护低收入老人、高龄老人、失能老人的权利和福祉，种种举措背后均包含着“养老社会人道主义”和“养老政府责任主义”的普世价值和普适伦理。在边富边老和边老边富的过程中，美国不断加大社会福利的投入，全力打造低收入老人的福利养老体系，政府提供强大的福利支持构筑起兜底的老年社会安全网，使得弱势老人真正做到老无所忧、老有所依。
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首先看收入保障。收入保障是有尊严的老年生活的基础。自1935年实施社会福利制度以来，美国就逐渐走上了养老社会化之路，家庭养老的观念迅速转变为依靠社会福利制度和税收来满足老年人的需要。这是人类养老制度的重大变革，也是必然趋势。从此，美国国民养老纳入社会福利、成为公共责任，迄今已经建立起比较完备的社会养老福利制度和老年服务体系。
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1935年，美国国会通过了《社会保障法》，这个法案被称为美国历史上最大和最重要的法案之一。美国现行的养老保险制度是一个包括政府社会保障养老金、公共部门养老金、雇主养老金和个人退休账户养老金在内的多支柱的养老保险体系。其中，第一支柱为社会保障养老金计划，这是一个全民性、强制性的养老计划，每人都有一个“社会保障号”，终身相随，地位尊崇。该计划被认为是美国养老保险制度的基石。第二支柱包括公共部门养老金和私人养老金计划两个部分，其中前者是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划。第三支柱即个人退休账户养老金，是一个由联邦政府通过提供税收优惠而发起的、个人自愿参加的补充养老金计划。几乎所有美国退休老人都有收入的保障，低收入老人也能享受“社会保障补助金”待遇。美国法律规定，凡缴纳强制性的社会保险税，年满65岁的公民都可以享受养老退休金。此外，联邦政府和州政府通过各种现金、补助金、养老院和住房补助以及食物券等向老年人提供帮助。
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美国的老年福利政策体现了对弱势老人的保护和关怀，公共财政首先向这些老人倾斜，对低收入老人由政府财政兜底，这完全体现了雪中送炭、扶贫济困的人类理想。在芝加哥，家庭月收入低于1200美元或银行存款低于2000美元、年龄在62岁以上的老年人可以申请福利性老年公寓。就在芝加哥，福利性老年公寓就有100多家。如果申请人没有收入和存款，也不用担心老无所依，政府会补贴房租，申请人还能收到每年240美元的电费补贴、免费公交卡、免费医疗保险和免费食品供应，真正做到老有所养和老无所忧。例如，一个华人住进了远离纽约的鲍德温橡木老年公寓，房子不大，一卧一厅一厨一卫，加起来60平方米，房租市价1000美元，老人入住只要82美元。如果属于规定内的低收入群体，则由政府埋单。虽然各州政策不太一样，但福利项目大同小异。美国政府反对歧视、虐待和抛弃老年人，重视老年人融入和参与社会。例如，美国街区的老人活动中心向所有老人开放，中心提供免费的早晨和象征性收费的午餐，很多服务是免费的，这就是美国式的公共服务。
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美国政府全力打造低收入老人的福利养老体系。为了保证退休老人能够住进自己经济能力所能承受的低价公寓，美国政府规定公寓不得对老人提高房租，在土地税等方面都给予减免，而且政府全包公寓的运营成本。比较来看，中国政府在养老方面的公共投入还是相当有限的，而且没有体现出向弱势群体倾斜的明确路线。
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美国的福利性老年公寓虽然主要面向低收入老人，但其环境和服务同样能保证老年人能享受高品质的生活，从而保证了老年人实现“有保障、有尊严的长寿化”。这方面，美国是全世界的榜样。中国对失独老人（特别是农村）、低收入老人和“三无”老人可以采取这种做法，由国家包下来集中福利供养。
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从养老的人道主义和公平正义的角度出发，养老的重点人群永远是处在社会底层的弱势老人。所以，政府要想方设法规避养老风险、应对养老危机。中国今后需要政府和社会帮扶的弱势老人规模将是巨大的，高龄、空巢、孤独、失能等特征交织在一起的弱势老人将挑战中国日趋脆弱的家庭养老体系，以及难当重任的社会养老和老年服务体系。这注定将是一个大面积的人道主义灾难，今后很多弱势老年人将陷入老无所养、老无所依的困境。
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中国虽然“未富先老”，但也在“边富边老”。2015年，美国GDP总量达到17.96多万亿美元，中国GDP总量估算为10.86万亿美元。表面看，美国老年福利政策背后有强大的经济实力，实际上按中国的总体实力，我们也能保障老年人的基本养老需求，关键看我们政府怎么想怎么做、能不能承担责任。的确，中国是“未富先老”的国家，但我们不希望政府以此为借口来推卸对国民养老的第一责任。中国要加大社会福利的重点投入和有效投入，实现有梯度的、渐进式改革的、逐步提高水平的老年福利政策，从兜底做起，确保最底层的贫困老人都能享受“国民基础养老金待遇”，应确保基本生活不受影响。
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美国除《美国老年人法》以外，还有其他很多法律涉及老年人权益的保护，从而建构起立体的、全方位的老年福利法律体系。1961年美国白宫第一次老龄大会以后，美国经济恰好迎来了高速发展的黄金时期。与此同时，美国政府启动和资助了许多老年项目，给予老年人以税收和价格补贴的优惠，只要达到政府规定的年龄，就可以享受到相应的服务，而不是依据人们的需要。这种基于年龄界定的权利保护思想体现了对老年人这个特殊群体无差异的全面关怀精神。
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其次看医疗保障。老有所医、看病无忧是所有老人的梦想，美国做到了。1965年通过的《美国老年人法》包括了老年人的医疗保险、医疗服务和社会服务计划，覆盖了老年人群的多方面需求并且惠及全民，有力地促进了美国老年人口的健康老龄化进程。例如，从20世纪60年代到20世纪末，美国65岁老年人口平均寿命提高了2.5岁。
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不像中国，美国老人有困难不求助子女，而是求助社会福利机构。当老人失能后，社会福利机构经过核实后，会指派专职家庭护士给予每周若干小时的免费服务。在美国，有病只要拨911，急救车就会直接开到家门口。比较来看，中国特别是农村的情况相当严峻，很多老年人是“小病扛着过，大病等着死”。在农村弱势老人身上很难看到国民待遇、公民权利、社会福利和政府责任的影子。
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目前美国仍然处在人口形势比较乐观的阶段，但一些有远见的学者提出要早做准备。例如，华盛顿国际战略研究所全球人口老龄化项目主任杰克逊表示，美国的财政政策和预算并没有做好应对未来人口老龄化的准备。杰克逊说：“在美国也存在一些令人担忧的问题。虽然我们拥有不那么昂贵的公共养老金体系，但是与欧洲和日本相比，美国老年人口的医疗保险极其昂贵。老年人口的医疗保健费用的不断高涨，将会给未来的美国社会造成极大的负担。”
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