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学术与政治 二
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［§7 从支配者到支配运作的资源］ 当然，在政治权力斗争的混战中，这种凭借最道地意义下的“志业”〔或使命〕而崛起的政治家，从来不曾是唯一具有决定性意义的角色。最重要的，可能还是在于这等政治家能取用什么样的辅助工具。政治上的支配权力，如何维持其支配于不坠？这个问题，对于任何一种支配都成立，因此对各种形式的政治支配也成立：不论其为传统型、法制型，或是卡理斯玛型。
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［§8 支配之经营的两项要素——人与物］ 支配的经营（Herrschaftsbetrieb）[1]，要求持续的行政管理。因此，在一方面，支配的经营，需要有人力配备，旨在听命于宣称持有正当权力的支配者；而在另一方面，支配的经营，需要借助于这种服从，对于使用武力时必需的物资有所掌握和控制。这也就是说，支配的经营需要由人组成的行政管理僚属（Verwaltungsstab）和物资方面的行政管理工具。
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［§9 人的因素：行政僚属］ 行政僚属，在政治的支配之经营（像任何其他类别的经营一样）的外在表现中，代表着这种经营。行政僚属之所以会去服从、听命于权力的拥有者，自然不仅是因于他们心中的（我们上面谈过的）正当性意念。促使他们去服从的，是两项诉诸他们个人利益的东西：物质上的报偿和社会性的荣誉。封臣（Vasallen）的采邑（Lehen）、家产制下臣僚的俸禄（Pfründen）[2]、近代国家公务员的薪俸、骑士的荣誉、身份（Stand）[3]赋予的特权、官吏的荣誉等，分别从两方面构成了这等人的报酬。行政僚属和权力拥有者之间的共命结合关系，最终、最重要的基础，就是怕失掉这些东西。至于在卡理斯玛型领袖的支配之下，则附从战争领袖者有荣誉和战利品可得，追随群众鼓动者的人也可分得“政治战利品”（spoils）：因为垄断了官职而得榨取被支配者、政治方面的利益以及获得虚荣心的满足。
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［§10 物的因素：行政工具］ 要维持一套以武力为基础的支配体系，需要一些具体的、物质性的工具。在这一点上，政治与经济性的经营并无二致。行政工具包括了金钱、建筑物、战争物质、交通工具、马匹以及任何你想得出来的东西。一切国家体制，均可以按照其行政工具的所有制原则分为两类：一类为行政管理工具乃系权力的拥有者能指望其服从的行政僚属——官吏或其他类似人等——为自己所有，另一类则为行政僚属与行政管理工具乃是“分离”的，一如今天我们所说，资本主义企业中的职员及无产阶级与实质生产工具是“分离的”一样。这也就是说，我们可以分辨两种情况：一方面，权力的掌握者私人拥有由他组织起来的行政体系，通过个人的仆从、聘雇的官吏、私人的宠臣亲信等进行行政管理工作，这一类人员自身对行政工具并无所有权，而只是接受主人之指挥行事；另一方面，情况正好相反。这两种行政工具所有制之间的分野，在过去一切行政管理组织中，都可以见到。
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［§11 身份制政治团体］ 在一个政治团体里，行政的实质工具，若全部或部分由从属的行政僚属自行掌握，我们称这种团体是按照“身份制”（standisch）组织起来的团体。例如，封建制度中的封建领主，便自己掏腰包，提供他所受封的区域中行政和司法的开销；他自己提供战争的装备和给养；他的下级封臣亦如此。当然，这对于君主权力的地位有所影响，因为在这种情况下，君主权力的基础，是一种个人之间的信任关系，在于只有从君主、封建领主的采邑和社会地位，才能取得其“正当性”。
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［§12 君主拥有行政工具］ 但是，从最早的政治组织开始，在每一个地方，我们也都可以见到君主自己管理行政的情形。通过从属于他个人的属下（奴隶、家臣、侍从、“宠幸”，以及君主从自己的仓库中提取实物或金钱去封赐的俸禄者），这类君主设法自行掌理行政。他设法用自己的腰包、用他家产的收益，去供应行政工具；他建立一支军队，这军队完全依赖他个人，因为这支军队的给养和装备，取自他的仓廪、他的财产、他的武器库。在“身份制”的团体中，君主借助于一个自主的“贵族阶级”（Aristokratie）建立支配，因此他须和这个“贵族阶级”分享支配权。但是亲自管理行政的君主，靠的是他的家中臣奴或者平民（Plebejer）的助力。这类人，是没有财产也没有社会地位的阶层；在物质方面来说，他们完全依赖君主，本身没有任何足以抗衡的力量。一切形式的家父长制支配、家产制支配、苏丹制（Sultanismus）[4]的独裁、官僚制国家体制，都属于此类。官僚制的国家体制尤其重要；其理性发展的极致，正是近代国家的特色。
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［§13 近代国家对行政工具的收夺和垄断］ 在任何地方，近代国家的发达，都是由君主所发动的。与君主平行，自主而“私人”握有行政权力的人，也就是自身拥有经营行政、军事和财政的工具，拥有各种在政治上可运用资源的人，是由君主来开始褫夺他们的权力的。这整个过程，和资本主义企业借着缓缓剥夺个体生产者而得以发展的过程完全类似。到最后，近代国家把政治经营的一切工具，完全集中到一个单一的顶点上，再也没有任何官员个人拥有他所处理的钱或者他所管理的建筑物、库藏、工具和军火。在今天的“国家”中，行政僚属（行政官吏和行政事务人员）和具体行政工具的“分离”，终告贯彻——这是“国家”这个概念最重要的一环。最近代的发展，便是从这里开始的；我们正亲眼看到，当初收夺这些政治工具——也就是收夺政治权力——的人，现在已经沦为新一轮收夺的对象。这场革命[5]，至少就其领袖业已取代了合法的政府这一点而论，所成就的是这些领袖通过篡夺或选举，已掌握了处理政治上的人事和财物体系的权力，并且——不论他们有多少根据这样认定——在被支配者的意志上建立了他们的正当性。至于在这种至少在表面上看来算是成就的基础上，这些领袖有没有理由希望推进一步，开始在资本主义企业的内部贯彻收夺的工作，那是另外一个问题；政治管理和资本主义式的经济经营之间，诚然有着很多相似之处，可是后者是受完全不同的规律所指导的。不管怎么样，对于这个问题，今晚我们不采取立场。我仅止于陈述纯粹的概念，以供我们思考：近代国家是制度化（anstaltsmässig）[6]了的支配团体；对于在其疆域内进行支配的手段，也就是具有正当性的武力，国家已成功地取得了独占垄断；为了达成这个目的，国家业已把经营所用的物质工具集中到其领导人手中，褫夺了此前自行控制这些工具的身份性的自主行政人员的权力；国家站在最高处，取代了他们的位置。
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［§14 新型职业政治家的出现］ 这种政治上的收夺权力的过程，在世界上每一个国度中，都曾经发生过，虽然成功的程度不同。在这种政治收夺权力的过程当中，另外一种意义下的“志业政治家”（Berufspolitiker）开始出现；这种政治家，也是〔取政治为职业的〕“志业政治家”中最初的一类。我们最早看到他们的时候，他们都是在君主的麾下服务。和卡理斯玛型的领袖不同，这种人本身无意成为支配者，而只是要为政治上的支配者服务。在收夺权力的斗争中，他们为君主所用；借着处理君主的政治，他们一方面谋得生计，一方面也获得理想的生命内容。唯有在西方，我们才见得到这种职业政治家（Berufspolitiker）也替君主之外的权力服务。在历史上，他们是君主最重要的权力工具，也是君主在政治上收夺权力时最重要的工具。
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[1] 韦伯关于“经营”（Betrieb）和“经营团体”（Betriebsverband）的定义，见《经济与社会》第1部分第1章第15节（pp.52—53）。韦伯用“经营”一词泛指一切持续性的理性活动，在他关于人类行动及社会组织的分析中居于关键地位。
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[2] 依照韦伯的说法，采邑和俸禄是家产制之下臣僚取得生活资源的方式，见《经济与社会》第1部分第3章第3节8（pp.235—236）。中译见《支配的类型》。
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[3] “‘Stand’这个词及其各种变化，可能是韦伯作品中最难处理的一个词。它指的是社会中的群体，其中每一个成员都具有一种相对而言有明确界定的地位。这里所谓的地位，和社会的阶层化有关，不过这个关系倒不一定是重要的。除了共同的地位之外，尚有一个进一步的判准：一个身份团体（Stand）的成员，有一种共同的生活形态，同时通常有在某个程度上清楚界定的行为规范。……行政僚属〔作为等级的成员〕……的地位独立于他们主人的专断意志……”Talcott Parsons, ed., The Theory of Social and Economic Organization（New York, 1968） , pp.347—348, n. 27. 参见《经济与社会》第1部分第3章第3节7aⅢ（pp.232—235）及英译者注（p.300）。中译见《支配的类型》。
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[4] 苏丹制是家产制支配的一种形式；韦伯的说法见《经济与社会》第1部分第3章第3节7aⅡ（pp.231—232）。中译见《支配的类型》。
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[5] 指1918年11月的德国革命。
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[6] 韦伯认为团体（Verband）——见p.204注2——有两类：志愿团体（Verein）和强制团体（Anstalt）。前者是指对志愿接受团体之权威的人才有支配力的团体，后者是指对合于某判准的一切行动皆能用本身的秩序和制度来管辖的团体。国家便是典型的强制团体。见《经济与社会》第1部分第1章第15节（pp.52—53）。在另一处（写于1913年的“Some Categories of Interpretive Sociology”），韦伯指出，作为Anstalt的团体，（1）成员是由某些客观标准所决定的，与当事人的意愿无关，（2）成员的行动由理性建立的规则和强制执行机构共同决定。在这里，除了国家之外，韦伯又举出教会作例子，参见《经济与社会》附录Ⅰ（p.1380）。在本文翻译中，我们将“强制团体式的”径译作“制度化了的”。
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学术与政治 三
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［§15 政治作为副业与政治作为主业］ 在仔细讨论“职业政治家”之前，让我们先比较全面地弄清楚他们的存在所呈现的事态。一如经济上的谋生之道，“政治”可以是人的临时偶务，可以是人的副业（Nebenberuf），也可以是人的主业（Hauptberuf）。在三种身份下，人都可以从事政治，也就是试图影响一个政治结构之内或者政治结构之间权力的分配关系。当我们投下我们的选票或者是进行类似的意向表达——比如在一个“政治”集会中鼓掌或者抗议或者发表一篇“政治”演说，等等——之时，我们都是以政治为偶务的“临时”政治家（Gelegenheitspolitiker）。许多人和政治的全部关系到此终止。另一方面，在今天，一切只有在有需要的时候才有政治活动的人，如政党政治下各种团体的代表（Vertrauensmänner）和理事（Vorstände），所从事的则是一种作为副业的政治。对这种人来说，无论在实利上或者就理想而言，政治都不是他们“当成生命”的首要所在。对于国家的资政或其他类似的咨询机构的成员，只有在被召集时才发生作用，这一点也成立。另外，在我们的国会议员中，有一大部分只有在会期中才有政治方面的活动，这些人的情形亦是如此。在过去，这类人物在身份团体中最多。所谓“身份团体”，我们指本身有权利拥有武装力量的人或者有权利拥有行政管理所需的重要工具者或者本身拥有支配权力的人。他们之中有一大部分人之从事政治活动，非但牵涉不到生活的全部，也不属优先的选择，更不会有过于临时性者。他们所拥有的支配权力，是用来取得租金（Renten）甚至利润的。如果他们居然管起政治，积极地为政治团体效劳，那一定是因为君主或者他们同一身份团体的人，向他们要求这项服务。在君主要为自己创建出一个属于自己、唯己命是从的政治经营力量的斗争中，他引入的某些助力常属于这一类。“宫廷外顾问官”（Räte von Haus aus）[1]，或者更早的“部族会议”（Curia）、君主的其他咨询、参议性机构中相当大的一部分资政人员，都是属于这类性质。但是，这种副业性的、只应需要而存在的辅助力量，对君主来说，自然是不够的。出于必然，君主要设法组织一个助手团，完全而无旁骛地为他做事，亦即要引此为他们的主业。逐渐浮现的王朝政治组织的结构，甚至该文化的整个性格，都在很大的程度上取决于君主从何处找来他的工作人员。即使是那些（所谓的）“自由”共同体，也就是已经完全废除了君主的权力或者在很大程度上限制了君主的权力，而由其成员在政治上自行建构、组织起来的政治团体，也必须有以政治为主业的职业政治家。所谓这种共同体是“自由”的，意思不是说这种团体可以免于武力性的支配；这里“自由”之意，是说由传统来正当化（在大部分的例子中，在宗教的方式下被神圣化）为一切权威之不二来源的君主权力，已经看不到了。在历史上，这类共同体的起源温床仅见于西方。它们的萌芽，是作为一个政治团体的城市，也就是城市在地中海文化圈首次出现时的那种形态。就以上这些情况而论，以政治为“主要职业”的政治家，是什么样子的呢？
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［§16 “为了”政治而活和“依赖”政治而活］ 一个人要以政治为职业，可以以两途为之：“为了”（leben für）政治而活，或者是“依赖”（leben von）政治而活。这两种途径之间的对立，绝对不是截然的。常律是一个人兼有两者——至少就精神层面而言；而当然，就物质方面来说，更有两者齐兼的。“为了”政治而活的人，在一种内在心灵的意义上，把政治当成自己的“生命所在”。这种人，或者心喜他之拥有他所施展的权力；或者他要知道他的生命在为一件“事业”（Sache）的服务中得到了意义，他才能够维持内心的平衡以及觉得自己有某些价值。不过，在这种内在的意义之下，每一个为了一项事业而活得认真的人，都是“依赖”这项事业而活。因此，我们在这里提出来的区分，指的乃是问题比较实际的一面，也就是指经济的方面。致力于把政治变成一个固定的收入来源的人，“依赖”作为职业的政治而活；反之，就是“为了”政治而活。在私有财产制度的支配之下，一些你可以说是非常琐屑不足道的先决条件，一定要先存在，才能让人在这种经济的意义之下，去“为了”政治而活。在正常的情况中，这种人一定要能够在经济上不依赖政治可以带来的收入。这意思很简单：这种人一定要很富有，或者处于某种可以带来充分收入的私人地位上。至少在正常的情况中，情形是如此的。但是战争领袖的追随者、革命英雄的街头群众，眼中当然不会有正常经济运作的条件。在这两种情况中，当事人维生所赖，乃是战利品、掠夺物、没收之物、人们的捐献，以及在本质上和这些无二致的毫无价值的、强制性的货币或票券形成的榨取。不过，必然地，这些都是异常的情形。在正常的经济生活中，一个人要能在经济上不依赖政治方面的收入，一定要有属于本人的财富。但仅如此尚不够。这样的人，在经济上尚必须“有余裕”（abkommlich）；这意思是说，他的收入，并不靠他持续地把自己的精力和思考，全部或至少是大部分，投注在经济方面的经营上。在这个意义上来说，只有靠租息或红利收入的人（Rentner），才是完全“有余裕”的人，因为这种人的所得，完全都是不劳而获的。过去的领主、现代的大地主和贵族，靠的是收取地租（在古代或中世纪，还有奴隶或农奴的贡纳），在近代，则有从有价证券或其他类似来源获得分红的人：这些便都是靠地租或红利收入的人。至于工人以及企业家，在这种意义下，都不是“有余裕”的。关于企业家这一点，必须格外注意，特别是近代大规模企业里的企业家。因为被整个企业经营所束缚住的尤其是企业家，因此他们不是“有余裕”的。如果我们考虑到农业的季节性，那么这一点对工商业方面的企业家，较之农业方面的企业家，尤其成立。大体言之，在一个企业的经营上，企业家很难让别人来代替，即使只是暂时性的。在这个意义之下，医师也不是有余裕的，同时他缺乏余裕的程度和他的杰出及忙碌的程度成正比。从职业纯粹技术方面的考虑来看，辩护律师就比较“有余裕”，因此在职业政治家这一行中，律师扮演的角色，大到不成比例，往往到了压倒性的程度。我们不用再按项继续分类下去了，我们不如来厘清“为了”政治而活和“依赖”政治而活之间的分野所造成的若干影响。
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［§17 资产对职业政治家的意义］ 一个国家或者一个政党的领导人物，如果（在经济的意义上来说）完全为了政治而活，而不是依靠政治而活，那么这个领导阶层的成员，一定是在一种“金权”（plutokratische）取向的方式下，被争取和纳入这个系统的。当然，这不是说金权式的领导阶层的存在，就表示在政治上居于支配地位的阶层不会“依赖”政治为生，就表示支配阶层不会利用他们的政治支配地位，去为他们的私人经济利益服务。这些，当然都不在话下。从来就不曾有过什么阶层，是从来不曾以某种方式利用政治地位谋取私人经济利益的。不过，领导阶层的金权性格有一个含意：这时候，职业政治家不需要直接为了他的政治工作求取报酬，但是没有资产的政治家却必须要求这种报酬。不过，在另一方面，我们并无意说，没有资产的政治家，在政治上唯一的着眼点或主要的着眼点，就是追求私人在经济方面的生计。我们也无意说，这种政治家不会把“理想”（Sache）当成用心的所在。这和实情绝对不符。经验告诉我们，对有资产的人来说，对于个人生存的经济“安全”的关心，有意识地或者无意识地，总是他们整个生命取向的基本定位点。有些阶层，因为没有资产，故处在对一个社会的经济体制的维持〔有利害关系的圈子〕之外。一种无所忌惮、不讲条件的政治理想主义，主要——如果不是唯一——的存身之所，便是这种阶层。在不寻常的年代，也就是革命的年代，情形尤其是如此。〔回到我们原来的话题：我们说没有资产的政治家，必须要为自己的政治工作要求报酬。〕这里我们的意思不过是说，用非金权的取向，争取和征召对政治有兴趣的人，不论是领导者以及追随者，都需要有一个不言自明的先决条件来配合：有志从事政治的人，会从政治的经营中按时得到可靠的收入。从事政治，或者可以出之以“名誉职”（ehrenamtlich）的方式；这是我们常说的“独立”（意思是说有资产）的人，特别是坐收租金和红利的人，从事政治的方式。或则，没有资产的人也可以参与政治工作，但这类人必须要取得报酬。依靠政治而活的职业政治家有两种：或者是纯粹的“俸禄人”（Pfründen），或者是受薪的“官吏”（Beamter）。这种政治家，或者为了执掌特定的业务，而从规费（Gebühren）和业务佣金（Sporteln）得到收入——小费和贿赂，只是这类收入中不合规定、正式说来不合法的一种；或则，在实物的形式下、在金钱的形式下或者在两者兼具的形式下，他获得一份固定的收入。这种政治家可以扮演“企业家”的角色，像从前雇佣兵的领袖、租取官职或者捐买官职的人，或者美国的政党老大（boss）；在这种人看来，一切花费都算是一种投资，以后再借着运用自己的影响力回收利润。他也可以有固定的工资，例如报纸编辑、党书记、近代的内阁部长或者政务官吏。君主、获胜的征服者、成功的党头目，给予追随者的报酬，在过去是封建采邑、土地的赠与、俸禄，而随着货币经济的发展，业务佣金式的俸禄（Sportelpfründen）[2]已变成典型。到了今天，对于忠心的追随者，政党领袖会赏赐各式各样的职位：党里面的职位、报界、合作社、医疗保险机构、地方政府或国家的职位。一切党争，所争的固然是实质的目标，但更是争夺官职任命权的斗争。在德国，主张各邦分权制的人和主张中央集权制的人之间主要的斗争，集中在一个问题上：官职任命权归谁——柏林人？慕尼黑人？卡尔斯鲁厄人？或德累斯顿人？对于政党来说，谋官职分派权而不成，比它实质的目标受挫折，是更严重的打击。在法国，若地方首长因为政党政治的缘故而发生易动，一向被认为是重大的转变，比政府修改施政纲领，造成更大的轰动——政府的施政纲领，意义好像不过虚文徒具。有些政党，特别是美国的政党，在关于宪法解释的旧日冲突消失了之后，已经变成了纯粹以猎取官职为目的的政党；至于实质的纲领，乃是可以按照获取选票的几率而随时改变的。在西班牙，直到近年，两个主要的大党按照惯例，通过由上面导演的“选举”，轮流掌权，以便让它们的追随者获得官职。在西班牙的殖民地，无论在所谓的“选举”中或是在所谓的“革命”中，所争的一直是胜利者可望取食的国家面包篮。在瑞士，政党以和平的方式，按照比例均分官职。我们的某些“革命”的宪法草案，比如巴登（Baden）邦宪法的第一次草案，曾想把这个制度推广到部长级的职位。国家和国家的官职，被认为纯粹是提供俸禄的机构。天主教中央党对这个构想最热心支持。在巴登，这个党所提出的政纲之一，就是要按照各教派的比例来分配官职，而不论其实力表现如何。随着普遍官僚化造成的官职数目增加，随着愈来愈多的人因为官职代表着特别有保障的生计而要求官职，任何政党的这种趋势都会增强。对于它们的追随者来说，政党愈来愈变成了获得这种有保障的生计的手段了。
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［§18 专业官僚的兴起］ 和这种趋势相对的，是近代官僚体制的发达过程。受过长年的预备训练，这是一支有特长、具备专业训练、高度合格的脑力劳动力量。为了保持廉直，他们对自己的团体身份发展出了高度的荣誉感。没有这种荣誉感，可怕的腐化和鄙陋的庸俗，将如宿命一般，对我们造成威胁；即使国家机构纯粹技术性的运作，都会受到危害。在经济方面，这种运作的重要性已在日增；随着社会化（Sozialisierung）[3]的逐渐扩大，情形尤其如此，并且这种重要性会愈来愈增强的。在美国，随着总统选举的结果，猎官式的政治家（Beutepolitiker）[4]组成的素人（Dilettanten）[5]政府，要更动成千上万的官员，下至邮差为止。政府中不见终身职的职业官吏。不过这种素人式的政府行政体制，已经逐渐被文官改革法案（Civil Service Reform）[6]所穿透。政府工作纯粹技术性的、无从躲避的诸般需要，决定了这种发展。在欧洲，按照分工原则的专业官吏体制，是在历时五百年的发展中逐渐出现的。意大利的城邦和“市政门阀”（Signorien）[7]开其端绪；就君主政体而言，诺曼征服者诸国[8]则首开滥觞。但是最具决定性的一步，起自君主的财政问题。在马克西米连一世（Maximilian Ⅰ）的行政改革中，我们可以看到，虽然财政这个领域是最经不起素人式的统治者来调弄的——在当时，统治者大致不脱一名骑士而已——但是，官吏要想在这个领域中剥夺君主的权力，却依然十分困难，即使是在极度的迫切情况中和落入土耳其人支配的威胁下。战争技术的发展，造成了对专业军官的需要；司法程序的精密化，则造成了对受过训练的法律专家的需要。到了十六世纪，在财政、军事和司法这三个领域，专业官吏体已在较先进的国家中，取得了明确的胜利。在君主压倒身份等级（Ständen）之后，君主的绝对政体兴起；不过，与此同时，君主的亲临政事，也逐渐让位给专业的官吏。因为正是借这种官吏的助力，君主对身份等级的胜利才有可能。
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［§19 首席政治家的出现］ 在具备专业训练的官吏阶层崛起的同时，“首席政治家”（leitende Politiker）的发展也告完成，虽然这中间的转变过程容或甚难察觉。当然，在实际上具有决定性权威的君主顾问，在任何时代、任何地方都曾存在。在东方，为了尽可能解除苏丹对政府施政后果所负的责任，便创造了“大相”（Großwesir）[9]这种典型的角色。在西方，在卡尔五世（Karl Ⅴ）的时代——也就是马基雅维利（Machiavelli）的时代——主要是受到了威尼斯使节送回的报告的影响，外交首次变成了一种有意识地培养的技艺。在专业外交圈中，人们以强烈的热情阅读威尼斯使节送回的报告。娴熟于这种技艺的人，主要都受过人文主义的教育；他们互以业已入门的圈内人相待，有如中国战国时代后期的人文主义政治家。这种情况下，整个政策——包括内政——要求有一位首席政治家，在形式上作一种统一的领导。不过，最后是因为立宪国体的发达，这种必要才明确而迫切地表现了出来。诚然，在此之前，个别的人物，比如君主的顾问或者甚至在实质上领导君主的人，都曾不时出现。但是，包括最先进的国家在内，行政机构的组织在开始的时候是另循他途的。合议制（Kollegialität）[10]的最高层行政机构，在先便已出现。理论上，这种机构在君主本人的主持下合议，由君主做成决定；在实际中，这种情形却逐渐地消退。在合议制度下，产生了正反两面的方案以及因不同考虑而造成的票决上的多数派和少数派。可是在这个正式的最高机构之外，君主身边尚有纯粹私人的亲信——“内阁”（Kabinett）；君主在考虑过枢密顾问——或者任何这类的最高国家机构——的议决之后，再针对这些议决，通过身边亲信形成决定。愈来愈落入一种素人地位的君主，借着合议系统和内阁，设法减轻受过专业训练的官僚对他绵绵增强而无从躲避的压力，让最高的领导权能够留在自己手里。君主亲自主政和专业官僚体之间这种潜在的斗争，在任何地方都存在。这种情况，直到国会和政党领袖对权力的兴趣逼到眼前时才有所改变。〔这个新发展在各国有〕极为不同的条件，但是却都导致了外观上一样的结果，而当然，这不是说这些结果之间并没有一些差别。在王朝仍然掌握实权的地方——德国便是一个突出的例子——君主的利益与官僚阶层的利益结合，共同对抗国会以及国会对权力的索求。官僚的利益所在，是要让领导的地位也就是部长的位置由他们自己人来占取，好让这些位置成为官吏晋升的目标。君主的利益所在，则是要能够按照自己的判断，从忠诚的官吏行列里指派出部长。两方面的共同利益，在于保证政治领导能够以一种统一、团结的方式面对国会；这也就是说，保证合议系统由一个统一的内阁首揆来取代。再者，君主为了在纯粹形式上避开政党斗争和党派的攻击，需要有一个特定的个人来护在他的前面负起责任，也就是说替他向国会负责，以及和政党进行斡旋。这些利益和考虑共同作用的时候，指向同一个方向：一个统一领导的行政首长出现了。至于在国会凌驾王室的地方，比如说英国，国会权力的发达，更有力地促进了政治领导的统一。在英国，“内阁”的最高人物，是国会中的统一领导人，即所谓的“领袖”（Leader）；内阁则演变为居于多数的政党〔组成〕的一个委员会。拥有多数席位的政党的这个权力〔机构〕，为正式法律所忽视，但它却是在政治上具有决定性的权力。正式的合议机构本身，并不是实际支配力量的机关——政党，因此它也不能够成为真正的政府管理之所在。执政党需要一个强而有力的机关，只由该党中实际的领导人物充任成员；他们可以进行秘密的讨论，以便对内维持权力，对外则进行堂皇的政治。内阁者也，不过就是这个机关。但面对公众，特别是国会内的公开场面，党需要有一个领袖，对所有的决定负责——这即是内阁首揆。在欧陆，这种英式的制度在国会内阁制的形式下被采用。在美国，以及受美国影响的民主政体中，相对于这套英式的制度，采用的是一套相当驳杂的制度。在美式制度下，获胜政党的直接民选党魁，从顶峰领导由他指派的官吏系统，只有在预算和立法方面，他才受国会的同意权所拘束。
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［§20 政务官吏和事务官吏］ 政治逐渐演变成一种“经营”之后，因为这种经营需要从业者受过权力斗争的训练、受过近代政党政治（Parteiwesen）发展出来的权力斗争方法的训练，所以政治的这种演变，决定了公共官吏分为两类；这两个范畴之间的分野，虽然不是僵固而一成不变的，但却清楚有别。这便是事务官吏（Fachbeamte）和政务官吏（politische Beamte）两个范畴。一般言之，在道地意义之下所称的“政务”官，表面上有这样一种特征：他们在任何时候，都可以调职、撤职或者甚至“休职备用”。在这一点上，他们和法国的省长（prefects）或其他国家的类似官员很相像；而就这一点而言，他们和从事司法职能的官吏的“独立性”呈现强烈的对比。在英国，当国会中的多数党有了变换，因此更换内阁的时候，按照固定惯例必须辞职的官员也属于这一个范畴。在这一类官员之列，还必须算上负责一般“内政”之管理的人；这种工作的“政治”性，主要在于维持国境内的“秩序”，也就是维持现存的支配关系。在普鲁士，依照普特卡默告示（Puttkamerschen Erlab）[11]，若要避免处分，这类官员有义务“支持政府政策”。同时，正像法国的地方省长，这类官员还被用来作为影响选举的工具。和其他国家相反，在德国的体制之下，因为职位的取得要求受过高等教育、通过专业考试以及特定的职前实习，因此，大多数这类政治官员，都具有和其他官吏一样的品质。在我们这里，不具有近代专业官吏的这项特征的，只有政治机构的首长和部长。在〔革命之前的〕旧制度[12]之下，一个人即使从来不曾受过高等教育，也可以担任普鲁士的教育部长。但是，在原则上，你如果要成为参事官（Vortragender Rat），必须先通过指定的考试。受过专业训练的司长（Dezernent）和参事官——比如说普鲁士教育部在阿尔特霍夫（Friedrich Althoff）的时代——对于业务上的技术问题，和他们上面的部长比起来，所知当然要丰富得多了。在英国，情形也是如此。这样一来，就各种日常业务而言，他们比部长还要来得有权力，也不是没有道理。部长只不过是政治权力配备态势的一个代表；他必须支持和执行这种权力态势所提出来的要求，针对〔他〕属下专家的建议做出决定，或者是对他们下达政策性的适当指令。
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毕竟，民间的经济性经营，情况也十分类似。真正的“主权人”——股东大会——在业务的经营上，和受专业官吏统治的“人民”一样没有影响力。决定一个企业的政策的人，也就是银行控制的董事会，只下达指示性的经济命令、选择经理人；他们本身没有能力站出来，对企业作技术上的指挥。就此而言，革命国家[13]当前的结构，在原则上并无新意。在这种结构中，行政听命于控制了机关的素人，他们只愿意把专业官吏当成实际执行事务的头脑和手脚来使用。当前这种体制的困难在别处而不在此，我们今天对这些困难不拟讨论。
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