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学术与政治 附录三 韦伯论帝国总统[1]
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译者导言
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1918年11月，德国在战败及内乱交相煎熬下，宣告结束帝制，成立共和，并由当时最大的政党社会民主党（SPD）党魁艾伯特（Friedrich Ebert）组成临时政府。次年1月，全国选出四百二十一名代表，2月开始假魏玛（Weimar）召开国民会议。国民会议于2月11日选出艾伯特担任第一任帝国总统（Reichspräsident），并于2月24日由蒲罗伊斯（Hugo Preuss）提出新宪法草案。经过五个多月的讨论，国民会议于8月通过新宪，史称魏玛宪法，是为魏玛共和的体制骨架。
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笔者在此不拟叙述魏玛共和的悲剧历史，也无法讨论魏玛宪法关于总统权力的特色，以及这些特色和后来希特勒的“合法”上台究竟有多少关系。但魏玛宪法第四十三条规定，帝国总统由人民直接选举产生，却与当前一些国家要求“总统民选”的呼声不谋而合，特别值得我们注意。
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魏玛宪法起草者提出总统民选的规定，背后有其关于民主理论以及德国现实的一些考虑。这些考虑是否能成立，容有商榷的余地。但是笔者不讳直言，今天在这些国家主张总统民选的政客、学者以及一般民众，思虑的周详和深度恐怕尚不及魏玛制宪者的皮毛。如果碰到宪政体制这样的问题，还是以多吸取历史经验为宜。这是笔者移译韦伯这篇小文章的用意所在。
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当年在德国主张总统民选的人物之间，韦伯是首倡者，也是理论上的导师。这篇于1919年2月25日（也就是蒲罗伊斯提出新宪草案的次日）在《柏林金融时报》（Berliner Börsenzeitung）上发表的文章，虽然仅以德国现实状况为立论根据，但其视角却来自韦伯对民主制度在现代社会中的特殊意义的分析。
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照古典的民主理念，民主旨在人民的权力，肯定人民是国家主权所在，使政治权力从属于人民的同意，甚至表达人民的公共意志。对这类他称为自然法传统的民主观，韦伯以为极为不足。
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这不是说韦伯否定了民主所蕴涵的价值性信念，而是他发现民主在近代社会中尚发挥一种完全不同却更具分量的功能。民主不只是人民获得权力的途径，同时也是统治者取得权位，加强己身正当性的工具。古典民主理念只知从被统治者的立场去了解民主，却忘了从统治者的立场去体会民主的妙用。
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照韦伯的看法，在近代群众政治的格局中，民主有两层功用。第一，具有特殊卡理斯玛（Charisma）的人物，可以摆脱或独立于政府及政党官僚体系，扮演“选举战场上的英雄”，成为群众中心服从的领袖。韦伯鉴于官僚化对政治生活的窒息效果，非常重视由卡理斯玛型领袖担任政治上既能开创又能负责的角色。这种领袖可以打破世族门第、地方山头、利益团体、意识形态政党的政治垄断，开启政治上的新兴活力。基于这方面的考虑，韦伯要求扩大民主，但目的不在于人民的“人权”，而是为了新领袖的出头和飞黄腾达。
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第二方面，一旦这种领袖上台，并且继续保有大量的人民支持，便不啻获得了强大的托付（mandate），让他有足够的正当性去面对官僚行政体系、国会、社会上的各种利益团体、地方山头等。韦伯非常重视帝国总统由人民直选，原因完全在此。人民直选的总统才有力量去推行重大的政策，去摧毁社会上旧势力的割据状态，去压制特殊阶级政党以及特殊利益团体的扩张。说到底，韦伯的终极目标是德国的统一和强大，他相信唯有民选总统才能带领德国走上这条路。他强烈主张总统直选，但他的考虑不是人民的“民权”，而是强化领袖权力，使他能解决德国的现实问题，完成德国的民族目标。
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在韦伯这篇小文章中，我们可以清楚看到，他主张总统民选的七项理由，无一不是为了加强帝国总统的权威，无一是为了人民的“自主”“自决”或其他民主口号。当时德国的联邦参议院（Bundesrat），是代表各邦封建势力的堡垒；国会（Reichstag，帝国议会）虽以代表整个德国（Reich）为旨，却因利益团体、政治旧势力以及（这是韦伯最看重的）阶级性意识形态政党（影响强大）变成了各种特殊声音谋求己身利益的讲坛；1871年德国虽在普鲁士的霸权下统一，但普鲁士的盟主地位并不等于德国的一统。这些因素使然，韦伯认为唯有“背后有千百万张选票撑腰”的民选总统，才能达成德国的真正团结统一，并且达成最大的政党社民党所要求的公有化经济改革。
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韦伯这篇文章原题“Der Reichspräsident”，收在Max Weber, Gesammelte Politische Schriften, 4Aufl（Tübingen, 1980） , S.498—501；英译见“The Reich President” , Social Research Vol.53（1986）, pp.125—32。德文中“Reich”一字甚难译为中文，爰依惯习，译为“帝国”，因此会有“帝国总统”这样看来不通的名词。翻译中间，译者曾向顾忠华先生及夫人请教，谨此致谢，但任何错误应由译者自行负责。
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帝国总统（韦伯）
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第一任帝国总统，已由国民会议选出。未来的帝国总统，绝对应该由人民直接选举产生。这个主张，关键性的理由如下：
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（一）既然各自治邦人民所产生的政府，也就是握有统治权力和国家力量的各邦政府，显然不可能放弃插手帝国政策，尤其是帝国之统治运作的机会，联邦参议院一定会在某种形式下保留在新宪法中，不论改称什么名字或权限有怎样的调整。这种情况下，设立一个不经中介，明白地以全体人民意志为基础的国家元首职位，殆属完全必要。各种职位均已取消间接选举产生方式，为何这个正式言之居于最高的职位却要保留间接选举？这确实可以说是嘲弄民主原则，方便了国会里面的暗盘交易，并且令帝国的一统变成无聊空话。
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（二）唯有一个背后有千百万张选票撑腰的帝国总统，才有权威去推行公有化。要知道，所谓公有化，其实就是行政管理化，因此，法律条文完全不会达成目的，可是一个组织紧密而统一的政府却无往不利。至于推行公有化，是仅涉及必要的财政金融安排，抑或如社会民主党所言，是经济体制的改造，实际上并不重要。未来经济体制的决定，并不是帝国宪法的责任。宪法只需为政府所需面对的各种可能任务——包括以上所言者，创造出施展的空间和条件。切望社会民主党，不可因一套错误的、小资产阶级的、假民主的想法，遽尔否定这些要件。愿他们记得，即使是频见讨论的群众“专政”，也需要一个“专政者”，一个由群众选出来、获得群众信赖的人，同时只要这种信赖存在，群众便对他服从听命。无论是合议制的最高领导机构或是国会推选出来的最高领导人，均绝对无法让政府形成一元的领导，但若没有这种统一的领导，我国经济在任何基础上的重构均无可能。若最高领导机构行合议制，较大的邦以及较大的政党均会要求有自己的代表参加；最高领导人若由国会产生，法国总统那种凄惨的无能状况便会上演。我们必须确保，一旦帝国总统企图干犯法律，或是行独裁统治，“吊绳与绞架”会出现在他眼前。若有必要，也可规定皇室成员不得担任总统，以免借全民投票造成复辟。可是帝国总统一职，必须有自己的牢固民主基石。
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（三）唯有人民直接选举帝国总统，才能形成挑选政治领袖的机会和时机，因而促成政党改造组织方式，取代以前名门望族当道的过时体制。如果这套体制继续存在，政治与经济方面属于进步的民主制度在可见的未来便会告终。这次选举已经证明，老职业政治家在各地均能不理会选民大众的心意，排除这些选民所信任的人物，推出过气旧人。结果，最好的人才根本不愿一顾政治。唯有人民直接选举最高的帝国执事者，才能为这个僵局找到一条出路。
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（四）这种需要，又因比例代表制的作用而更形迫切。下次选举时，一个目前已现端倪的现象就会全面出现：职业团体（乃至于拥有房产的人，拥有文凭证书的人，领固定薪资的人，以及各式各样的“团体”）会迫使政党以得票为重，将这些团体的受薪干部排在候选人名单之首。国会会因此变成一个组合（Körperschaft），在内部决定其基调的人物非但毫不关心全国政事，甚至囿于其本质，会根据经济利益团体的“强制”指令行事。这样的国会，将是一个庸俗者的国会，完全无足以成为挑选领袖人才的场所。这一点，在这里必须公开而坦率地指出来。如果我们再考虑到联邦参议院的决议在颇大程度上对首席部长（帝国总理）有约束力，那么这一点便不啻对国会本身的纯粹政治意义构成了无可避免的局限。欲使国会保有这种意义，一个以民主的民意为基础的抗衡力量乃是绝对的必要。
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（五）针对地域主义的倾向，也迫切需要一个凝聚了帝国一统理念的职位。纯粹区域性的政党之发展，是否会延续下去，我们尚不知道，但是这种心向确实存在。长久以往，国会内多数派的形成以及帝国部长的组成，都一定会反映这个趋势。选举方面走上由民选产生帝国总统的路子，有助于遏制这个趋势的片面蔓延，因为各政党将被迫以全国为范围发展统一的组织、统一的观点，一如民选的帝国总统本身，对于不幸必然存在的联邦参议院构成一个维护帝国一统的平衡力量，而又不至于有侵犯各邦之虞。
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（六）早先，在威权制国家下，鼓吹增加国会多数党的权力，以便提升国会的意义和地位，是有其必要的。可是到了今天，情况是所有宪法草案都着迷在一种迹近盲目的信仰中，认为多数——不是人民的多数，而是国会议员的多数——不会犯错，无所不能。这是另外一种偏锋，可是却一样违反民主。我们应该秉持一贯原则，对民选总统的权力加以限制，同时确保唯有在一时性的危机无法解决时，他才能干涉帝国的运作（运用搁置否决权，或是对常务次长下指令），其他情况下，均只能使用公民复决（referendum）。不过，我们必须让他借直接民选，双脚站在属于自己的基础上。否则，只要遇到国会危机——既然政党至少也有四到五个，这种危机为数不会少——帝国的整个架构都会震撼。
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（七）唯有一位由人民选出来的帝国总统，才能在柏林与普鲁士的领导阶层分庭抗礼，扮演非仅止于纯粹被包容的角色。几乎整个的任官权，尤其是所有与人民在日常发生接触的内政官员之任命，军官方面至少下级者大概也不会例外，均操诸个别邦政府手中，因此也操在普鲁士领导阶层手里。这种情况下，帝国总统若不是由全民选出来的，面对普鲁士的领导者时，他能扮演的角色其实非常寒伧。普鲁士在柏林——进而在整个帝国——的霸权会再度出现，并且于其地域主义的形式更具有危险性。
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国会议员不情愿以自我贬抑为奉献，让选择帝国最高领袖的机会由手中失掉，完全可以理解。但这事必须实现，同时朝向这个目标的趋势不会松缓停止。别让民主把这项针对国会的煽动武器，交到民主的敌人手里。当年的君主们，在时机到来之际，对自己的权力施加限制，让国会代议制发达，其行事不仅高贵至极，并且也明智至极。愿国会能同样地主动认可民主的大宪章：直接选举领袖的权利。只要部长仍然严密限制在国会的信任范围之内行事，国会让出总统选举权，并不值得遗憾。因为民主的政党生态，随着这种人民直选而告发达成为蓬勃潮流后，对国会反有好处。一个总统，当选时若需依赖政党之间在国会里的特定组合或结盟关系，那么一旦这个关系改变，便不啻是个政治上的废物。但是一位人民普选产生的总统，身为行政部门的首脑，握有分派官位的大权，必要时尚可运用搁置否决权、解散国会权以及公民复决权，却是真正民主的守护者。毕竟，所谓民主，意思并不是软弱地屈从于派系小团体，而是服从人民自己选出来的领袖。
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[1] 译者导言及译文原发表在《当代》杂志48期，1990年4月。
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