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人的元素：人类不变事物中的基本构件 七、界河两岸的不对等博弈
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任何一个掌权者，相对于他掌权前的权力来说，他都是民众。对秦朝来说，刘邦是民众；对元朝来说，朱元璋是民众；对明朝来说，李自成是民众。但一旦掌握了权力，他们的社会角色就变了。
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当掌权者正当使用权力时，民众应该服从掌权者，这种服从既是保持群体秩序的必要，也是尊重他人的需要。但是当掌权者利用权力损害民众利益时，民众就应该与其斗争。
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在执政者、掌权者没有私心私欲，全心全意为民众谋利益，官民水乳交融的情况下，民众和掌权者之间不存在斗争，甚至不存在博弈。但这种情况不多见。在通常情况下，二者的博弈是难以避免的。民众如何对付权力，如何与掌权者博弈，是人类的一个永恒课题。
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（一）“一切权力属于人民”并不能消除民众和掌权者的对垒性
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说到人民群众与权力的关系，首先要把“一切权力属于人民”和“人民掌握权力”这两个概念区分开来。“一切权力属于人民”是对的（确切地说，应该是“一切权力源于人民”或“一切权力由人民移交而来”），但“人民掌握权力”就不对了。根据上面的分析，在多数情况下，人民大众是不能掌握权力的，他们要把公权力让渡、移交、委托给少数掌权者去代为行使，他们最多能监控掌权者。权力“公器”的所有权属于人民，但执掌权力的是少数人。权力所有者和掌权者的分离是权力委托代理关系的必然产物，也是种种权力难题的根源之所在。不少国家和政党强调人民在公共权力上的地位，这是对的，但一定要弄清楚，人民（公众、群众）只能对权力进行最终控制，不可能直接掌握权力。就像一个有很多股东的公司一样，公司的决策权和经营权只能由少数经营者掌握，股东们不可能直接掌权，只能通过股东会行使最终控制权。在一切不能由公众投票决定的公共领域，权力都只能掌握在少数人手中，人民群众天然不能掌握权力。
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从上与下、大与小、矛与盾、夫与妻、官与民的对应关系来说，掌权者不但不是民众，而且恰恰是民众的对应物：掌权者站在河岸的一边，人民群众（无权者）站在河岸的另一边。只有认识到“权力天然不掌握在人民群众手中”这一令人惊诧的事实，才能明白为什么人民总是很容易受到权力的伤害，总是花上九牛二虎之力还难以降服权力。“一切权力归苏维埃”、“一切权力归农会”，但苏维埃或农会获得权力后，最终也会分化为两类人：少数掌权者和多数无权者，也会产生掌权者与无权者之间的权力现象与权力麻烦。对于任何一个权力来说，它的继任者都曾是人民。对秦朝来说，刘邦是民众；对元朝来说，朱元璋是民众；对明朝来说，李自成是民众。但一旦掌权，他们的社会角色就会发生根本变化，任何人都不能例外。当刘邦、朱元璋等推翻旧王朝，建立新政权，坐上权位时，到底是民众掌握权力了，还是原本是民众的他们从人民这边走到掌权者那边去了？
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人们在政治上的取向和行为走向虽然受到个性的影响，但根本的决定因素还是他们的社会角色。作为“无权的多数人”之对应物的掌权者，是否倾听人民呼声，维护人民利益，从个案说，取决于掌权者个性和时代氛围，从根本上说，取决于制度。掌权者中虽然会出一些清官，但要期望掌权者整体能够长期自觉地和民众利益保持一致，那是不现实的，因为毕竟二者的立场不同，地位不同，视角不同，痛痒不同。此外，由于人是大体相同的，人群是大体相同的，所以这个朝代和那个朝代，这个国家和那个国家，这个世纪和那个世纪，这个政治力量和那个政治力量，权力现象和权力问题都是大体相同的。从长期看，真正能导致差别的，只能是不同体制下的权力游戏的规则。
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“人民”成为掌权者之后，可能严重背离人民的意愿，可以举斯大林为例。斯大林曾经是最革命的“人民”，可是当他掌握权力之后，就变成了他自己曾经非常痛恨的专制者。对于革命者（人民）取得权力之后如何防止蜕变的问题，马克思、恩格斯未及论述，列宁意识到了这个问题，但上帝没给他设计制度的时间。德国共产党的创始人、女革命家罗莎·卢森堡意识到人民掌握权力后可能换汤不换药的问题，曾经严重警告苏俄布尔什维克的领袖们：“没有普选，没有不受限制的集会和自由，没有自由的意见交锋，任何公共机构的生命力都会逐渐灭绝，社会就会成为没有灵魂的生活。公共生活逐渐沉寂，几十个有无穷无尽的精力和无边无际的理想的党的领导人指挥着和统治着，在他们中间实际上是十来个杰出人物在领导，还有一批工人中的精华不时被召集来开会，聆听领袖的演说并为之鼓掌。这根本就是一种小集团统治——这固然是一种专政，但不是无产阶级专政，而是一小撮政治家的专政。”1921年，恩格斯的私人秘书、第二国际领袖卡尔·考茨基预言俄国革命将“导致一场新的热月政变”：“他们本来是以平等的普选权选出的国民大会的坚决拥护者，可是一旦国民大会成了他们的绊脚石，他们就一脚把它踢开。他们在开始执政时宣称砸碎旧的国家官僚统治机器是自己的使命，却以一个新的官僚机器取而代之。”近一个世纪后，人们已经可以看出，这些并非来自资产阶级，而是来自共产主义运动中最正直最有头脑的人物的忧虑和告诫，虽然十分刺耳，却是对俄国革命另一种命运的真实描述，是被后来的图景验明的真实预言。历史表明，无论是革命理论家马克思、恩格斯、卢森堡、考茨基，还是革命实践家列宁，都没有预见到，关于革命政党内部民主与专制的取舍，竟然会成为最致命的问题。他们谁都没有想到，在人民制约不到位的情况下，权力到了革命者（即未取得权力时的人民）手中之后，会变成什么样子。1991年6月14日，苏联克格勃主席克留奇科宣布，斯大林（曾被苏联人民称颂为“我们星球上最伟大的人物”）用专政手段镇压了420万人。但这些信息被封锁了几十年，直到1991年才让苏联人民知悉。有人说，正是长期与真相隔绝的苏联人民，突然发现“苏维埃政权”的真相后，他们的震惊、幻灭和愤怒使强大的苏联帝国戏剧性的坍塌了。以实现人类美好理想为使命的伟大的“十月革命”，因为没有“锁”住权魔而被它葬送。人类如果不“锁”住权魔，它会葬送一切美好的东西。
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（二）掌权者的博弈优势：信息垄断权和决策在场权
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无权的民众与掌权者的博弈，犹如赤手空拳者和手持武器者的对阵。撇开掌权者拥有暴力不说，即使在温和规范的公共事务决策和管理中，无权的民众（公众、群众）也总是处于被动地位。因为掌权者既是“信息垄断者”，又是“决策在场者”，而民众既是“信息闭塞者”，又是“决策不在者”，前者是两种优势叠加，后者是两种劣势叠加。信息闭塞处处受制于人，决策不在场更是致命。
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控制信息渠道是掌权者的专利，民众只能从公开信息中获得一些含金量较低的信息，如果向掌权者打听敏感信息，无异于向他乞讨，而且很容易被他用沉默甚至耻笑的方式打发（如“这是机密”、“这个事不好说”、“这不是你该问的”）。要想完全揭开掌权者的信息内幕，几乎不可能。因此公众、群众与掌权者在信息上的位势差异，犹如半聋半瞎者与耳聪目明者的位势差异。
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“决策在场权”包括提案权、阐释权和决策会议在场权。议案提出与阐释决定决策的基本方向和内容，议案提出者会把与他们意志相符的事项提出来，他们不愿看到的事则会排斥在议案之外。“决策会议在场权”（决策会议出席权和投票权）更重要，它能使在场者通过陈述、说明、解释、争辩、抗议、投票、相机博弈等手段，表达、维护自己的意见，还可以利用情面的力量促进支持派、拉拢中间派、弹压反对派，以实现自己的目的。没有“决策在场权”的公众或群众，这一切优势都没有。虽然在决策出台前，他们可以提出自己的主张和意见，掌权者可能听一听，但也可以当作耳边风。在通常情况下，群众对掌权者不听自己的意见是没有办法的，这是由权力的本质决定的。掌权者的确不能全盘听取群众的意见和主张，否则就无法办事了。但合理的权力专制可能被掌权者用来当作拒绝采纳群众意见和主张的挡箭牌。可悲的是，面对“群众意见不可能都听取”的挡箭牌，人们很难有什么办法。而一旦决策出台，即使明显背离民意，民众、群众也很难推翻它。只有民众团结一致，才可能促使掌权者改变决策。但要让松散的民众团结一致，天生就是一件难事。
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在《倚天屠龙记》里，武功并不突出的灭绝师太由于手握倚天剑，其他人都奈何不了她。幸亏她心术不太坏，否则不堪设想。倚天剑已有主人，大家就争夺屠龙刀。因为大家都知道，谁掌握了宝刀，谁就可以威震武林，号令天下，给对手形成一种巨大的威压。宝刀宝剑对拥有者是一种求之不得的外在优势，对其他人则是一种风险、灾难。宝刀宝剑的存在导致武林的不平等，权力的存在导致人间的不平等。
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人的元素：人类不变事物中的基本构件 八、民主与精英治理的关系
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公共事务管理要实现两个目标，一是决策的科学性与效率，二是各方利益的平衡。决策科学性与效率方面主要靠精英人物（特别是掌权者精英）来保证，利益平衡方面主要靠民主来保证。一切非利益分配性决策（如发展方略）和专业技术性决策要倚重精英，一切利益分配性决策要倚重民主。
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民主有两方面的内涵和意义，一方面是民众参与公共事务、监控权力、防止权力腐败，另一方面是民众通过民主活动实现自己的权力意志即政治生命。在民主被压制的地方，既剥夺了民众监控权力的权利，又扼杀了民众的政治生命。关于民主与民众政治生命的关系，我们在第七章第八节有专门论述。这里只讨论民主在公共决策中的作用问题。
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民主有利于防止权力腐败，民众参与公共决策、管理公共事务，还能够发挥民众的智慧。但是，并非一切形式的民主都是好的，事实上可以有好的民主形式和坏的民主形式之分。还有一个问题，就是怎样处理民主与精英治理的关系。决策、管理公共事务是需要智慧的，民众或大众的智慧与精英人物的智慧存在差别，所以要让精英人物在公共事务治理中享有较多的权力，而不能把他们等同于一般群众。在民主发源地希腊，圣哲苏格拉底被大众以民主投票形式错误地处死，这使柏拉图看到了民主决策的问题。柏拉图不反对民主，但他反对过度的民主和不理智的民主。他在《理想国》中说：人人都享有公共事务的决定权，这看上去很美丽，但可能会带来灾祸，轻信而又反复无常的大众，很难理智地挑选优秀的人充当领导者并制定英明的政策。而且，民众对甜言蜜语是如此热爱，以致那些富于煽动的阴谋家和演讲天才只要自称是“人民利益的保护者”，就能获得民众的选票。柏拉图抱怨说，就算是做鞋，人们也知道请受过专门训练的人来做，但在政治上，我们却认为无论什么人，只要懂得怎样拉选票就知道怎样管理国家了。人们生病的时候都知道要请一个有经验的医生，他的知识就是他的能力的保证，我们并不要求这位医生长得漂亮，或者口才过人。那么国家生病时，该如何寻找“医生”呢？因此如何寻找德才兼备的精英人物来治理国家，就成了政治哲学要解决的重要问题（见维尔·杜兰特：《哲学的故事》，中国妇女出版社2004年版，第22页）。
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《南方周末》2010年4月14日有一篇文章谈到民主的弊端。民主是对权力的制约，但当制约力量太大时，又会影响决策的效率。比如一些反对党利用民主政治制度中的无限辩论制度无限期拖延他们反对的决策，使政府决策陷入瘫痪。民主还要防止泛滥的民意绑架政府，比如古希腊罗马衰落的一个重要原因就是民众利用手中的选票贪得无厌地要求政府给予过分的利益，而政客们为了获得权力也不得不就范。当时希腊罗马市民居然要求每年享有100天以上的休闲时间，竞选者为了讨好选民，也只得应允。泰国的他信为了获得选民的支持，承诺拿政府的钱为农民办事——也即拿政府的钱买农民手中的选票。18世纪英国历史学家泰特勒有一段名言：“当多数选民总是投票给承诺福利的政客时，民主体制下的国家就会因为财政危机而崩溃，接着就会是专制。”西方一些国家福利膨胀、财政不堪重负，主权债务危机频发给泰特勒的“福利陷阱”提供了佐证。的确，民主也可能产生弊端，因为民众也有私心私欲，也会为了自己的利益而背离公正、偏离理性，干出一些自私而愚蠢的事情。所以要剪除那些“不好的民主”，主要是三个方面：一是不能让民主影响决策效率，民主争辩应该有序进行，并且要有时限；二是不能让民主演化为利益集团之间的无休止“党争”；三是不能让民众提出不理智的过分利益诉求绑架掌权者。
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有学者认为很多领域不适用民主，或者民主的原则在有些领域不是最有效的。例如大学教授和研究员职称的评审是不需要民主的，公务员的录用、管理和业绩评估是不需要民主的，专业主义在法官的任命和管理上比民主更为重要。有效治理需要专业人才，无论在哪个层级和哪个领域，民主如果不能和专业主义相配合，那它就只能是花样文章。应当看到，专业主义（professionalism）是所有文明进步最重要的因素之一，在一些领域比民主还重要。如果没有以专业主义和精英治理为特征的文官制度，现代政府的有效运行简直无法设想。此外，不能把一切价值（比如文官制度、权力制衡、地方自治、行业协会、社会组织、非政府机构、经济自由等）都往民主的框里装，也不能把政治民主的原则推向一切领域，更不能搞包治百病的泛民主主义。
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在政治领域，如何发挥民主的优势，避免它的劣势呢？这要从公共事务的内容说起。政治领域（公共事务问题、公权力问题）包括三个大的方面：
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第一，选择谁当掌权者。
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第二，由谁做公共决策，公共决策包括几个层次：法律法规的制定；重大政策或基本政策的制定；狭义的公共事务管理或某项具体公共事务的决定。
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