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人的元素：人类不变事物中的基本构件 八、民主与精英治理的关系
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公共事务管理要实现两个目标，一是决策的科学性与效率，二是各方利益的平衡。决策科学性与效率方面主要靠精英人物（特别是掌权者精英）来保证，利益平衡方面主要靠民主来保证。一切非利益分配性决策（如发展方略）和专业技术性决策要倚重精英，一切利益分配性决策要倚重民主。
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民主有两方面的内涵和意义，一方面是民众参与公共事务、监控权力、防止权力腐败，另一方面是民众通过民主活动实现自己的权力意志即政治生命。在民主被压制的地方，既剥夺了民众监控权力的权利，又扼杀了民众的政治生命。关于民主与民众政治生命的关系，我们在第七章第八节有专门论述。这里只讨论民主在公共决策中的作用问题。
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民主有利于防止权力腐败，民众参与公共决策、管理公共事务，还能够发挥民众的智慧。但是，并非一切形式的民主都是好的，事实上可以有好的民主形式和坏的民主形式之分。还有一个问题，就是怎样处理民主与精英治理的关系。决策、管理公共事务是需要智慧的，民众或大众的智慧与精英人物的智慧存在差别，所以要让精英人物在公共事务治理中享有较多的权力，而不能把他们等同于一般群众。在民主发源地希腊，圣哲苏格拉底被大众以民主投票形式错误地处死，这使柏拉图看到了民主决策的问题。柏拉图不反对民主，但他反对过度的民主和不理智的民主。他在《理想国》中说：人人都享有公共事务的决定权，这看上去很美丽，但可能会带来灾祸，轻信而又反复无常的大众，很难理智地挑选优秀的人充当领导者并制定英明的政策。而且，民众对甜言蜜语是如此热爱，以致那些富于煽动的阴谋家和演讲天才只要自称是“人民利益的保护者”，就能获得民众的选票。柏拉图抱怨说，就算是做鞋，人们也知道请受过专门训练的人来做，但在政治上，我们却认为无论什么人，只要懂得怎样拉选票就知道怎样管理国家了。人们生病的时候都知道要请一个有经验的医生，他的知识就是他的能力的保证，我们并不要求这位医生长得漂亮，或者口才过人。那么国家生病时，该如何寻找“医生”呢？因此如何寻找德才兼备的精英人物来治理国家，就成了政治哲学要解决的重要问题（见维尔·杜兰特：《哲学的故事》，中国妇女出版社2004年版，第22页）。
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《南方周末》2010年4月14日有一篇文章谈到民主的弊端。民主是对权力的制约，但当制约力量太大时，又会影响决策的效率。比如一些反对党利用民主政治制度中的无限辩论制度无限期拖延他们反对的决策，使政府决策陷入瘫痪。民主还要防止泛滥的民意绑架政府，比如古希腊罗马衰落的一个重要原因就是民众利用手中的选票贪得无厌地要求政府给予过分的利益，而政客们为了获得权力也不得不就范。当时希腊罗马市民居然要求每年享有100天以上的休闲时间，竞选者为了讨好选民，也只得应允。泰国的他信为了获得选民的支持，承诺拿政府的钱为农民办事——也即拿政府的钱买农民手中的选票。18世纪英国历史学家泰特勒有一段名言：“当多数选民总是投票给承诺福利的政客时，民主体制下的国家就会因为财政危机而崩溃，接着就会是专制。”西方一些国家福利膨胀、财政不堪重负，主权债务危机频发给泰特勒的“福利陷阱”提供了佐证。的确，民主也可能产生弊端，因为民众也有私心私欲，也会为了自己的利益而背离公正、偏离理性，干出一些自私而愚蠢的事情。所以要剪除那些“不好的民主”，主要是三个方面：一是不能让民主影响决策效率，民主争辩应该有序进行，并且要有时限；二是不能让民主演化为利益集团之间的无休止“党争”；三是不能让民众提出不理智的过分利益诉求绑架掌权者。
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有学者认为很多领域不适用民主，或者民主的原则在有些领域不是最有效的。例如大学教授和研究员职称的评审是不需要民主的，公务员的录用、管理和业绩评估是不需要民主的，专业主义在法官的任命和管理上比民主更为重要。有效治理需要专业人才，无论在哪个层级和哪个领域，民主如果不能和专业主义相配合，那它就只能是花样文章。应当看到，专业主义（professionalism）是所有文明进步最重要的因素之一，在一些领域比民主还重要。如果没有以专业主义和精英治理为特征的文官制度，现代政府的有效运行简直无法设想。此外，不能把一切价值（比如文官制度、权力制衡、地方自治、行业协会、社会组织、非政府机构、经济自由等）都往民主的框里装，也不能把政治民主的原则推向一切领域，更不能搞包治百病的泛民主主义。
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在政治领域，如何发挥民主的优势，避免它的劣势呢？这要从公共事务的内容说起。政治领域（公共事务问题、公权力问题）包括三个大的方面：
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第一，选择谁当掌权者。
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第二，由谁做公共决策，公共决策包括几个层次：法律法规的制定；重大政策或基本政策的制定；狭义的公共事务管理或某项具体公共事务的决定。
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第三，如何监督权力，防止权力腐败。
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这三个大的方面，都要有民众和精英人物参与，但二者在这三个方面的作用程度应该不同。只有合理分配二者在这三个方面的作用程度，才能既防止掌权者搞权力腐败，又防止不适当的民主形式影响公共决策和公共管理的效率与科学性。
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讲到精英与民众的关系，还要提出一个精英度的问题，可以这样排列精英度：掌权者的精英度应该是最高的，被选为掌权者的人应该是在政治方面最有智慧最有能力的人；人民代言人的精英度次之，被选为人民代言人的议员或人大代表应该是相当有智慧有能力的人；人民群众则是与精英阶层对应的社会群体。一个人是不是精英，既取决于个人素质，也取决于地位和信息掌握。人民代言人的个人素质、地位、信息掌握都强于一般民众，所以是精英；掌权者的个人素质、地位和信息掌握一般又强于人民代言人，所以他们比人民代言人更“精英”。
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从强调实现人民意愿的角度说，先后次序应该是人民群众、人民代言人、掌权者；而从强调决策智慧的角度说，先后次序则应该是掌权者、人民代言人、人民群众。
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因此，这三类主体在公共事务中的作用权重，要看某项公共事务是体现民意更重要还是智慧与效率更重要。体现民意更重要时，民众的作用权重应该第一，人民代言人第二，掌权者第三；智慧与效率更重要时，掌权者的作用权重应该第一，人民代言人第二，大众第三。根据上述原则，可以这样确定民众与精英人物在政治领域三个大的方面的作用权重：
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（1）选择谁当掌权者：精英人物挑选候选人，民主投票决定谁当选。
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谁更有眼光把最合适的人挑选出来充当掌权者呢？是大众还是精英人物，按常理说是精英人物的眼光更准一些。因此，较理想的掌权者挑选方式是，由政党内的精英人物挑选几名能力较强的人当候选人，然后民众在几名候选人中投票选择掌权者。选举掌权者的民主投票可以是大众投票，也可以是人民代言人投票，大众投票更多的是强调人民意志，人民代言人投票更多的是强调精英智慧。不论是谁投票选出的掌权者，都要由民众或人民代言人定期投信任票，一旦信任票过低，就可以启动罢免投票程序。因罢免而空缺的权位不必临时再选举，可以由第一次竞选时获票第二的候选人接任。
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（2）公共事务决策：决策的智慧方面倚重掌权者，利益平衡方面倚重民众；重要决策要民主“拍板”，具体事物的处置性决策由掌权者单独决定。
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法律法规的制定也是公共决策，这种极端重要的公共决策应该由掌权者起草，在交由人民代言人充分协商、讨论、修改后，由人民代言人会议投票通过，这种重要的公共决策强调的是人民意志，决策效率则是次要的。政策的制定由掌权者起草，交由人民代言人会议投票决定。政策制定要看它是影响深远的政策还是一项普通的政策措施，如果是前者，就要强调民主决策，如果是后者，则要强调决策效率。凡强调效率的决策，掌权者的作用就大。狭义的公共事务管理或某项具体公共事务的决定，应由掌权者单独决定。在这方面，人民代言人组织只要严格控制了财政预算方案，具体公共事务的处置可以放开让掌权者干。一切决策都涉及到智慧和利益平衡两个方面，精英与民众在这两个方面的作用是不同的，决策的智慧方面要倚重精英，利益平衡方面要倚重民众，具体表现就是精英（掌权者）先拿出包含智慧的方案，民众再从利益平衡角度进行评价然后投票通过。不过，精英人物在做重要的公共决策时，也不能闭门造车，必须充分征求民意，征求民意的一种较好方式是决策前的“听证会”。只要决策者真心诚意，从听证会上是可以征求到民意的。而决策者开听证会的诚意，要靠严格缜密的决策听证制度来保障。
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（3）在防止权力腐败方面，主要靠民主，掌权者只处于配合协助的地位。
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在防止权力腐败方面，民主是关键的，精英智慧是次要的。这方面的权力分配要向民众和人民代言人倾斜，政党和掌权者精英都要尽量少干预。一切针对权力腐败的司法权力、检察权力、监控权力都要由人民代言人组织掌控。只要人民在权力谋私问题上把掌权者控制住了，人民就可以多给掌权者一些活动空间，以提高他们的工作效率。民主的主战场是防止权力腐败，而权力腐败又有两个主要方面，一是违法违规的权力谋私（权钱交易、权权交易、权色交易），二是掌权者利用规则、政策制定权谋取体制性、规则性不当利益。
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人民民主与精英治理有效结合的一种途径是挑选精英人物当人民代言人，并把人民代言人制度做实。
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人的元素：人类不变事物中的基本构件 九、人民代言人与权力人民性
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人民代言人（人大代表、议员）制度是代议制下民主制度的中枢，只有建立健全人民代言人制度，才能使权力的人民性得到保障。
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