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人的元素：人类不变事物中的基本构件 九、人民代言人与权力人民性
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人民代言人（人大代表、议员）制度是代议制下民主制度的中枢，只有建立健全人民代言人制度，才能使权力的人民性得到保障。
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能否建立真正民选的、拥有真实权力的人民代言人制度，是一个国家的权力能否得到人民制约的关键，也是一个国家权力是否具有人民性的根本标志。
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（一）公权力被一分为三
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有一种流行的说法，即掌权者掌握权力，而民众享有宪法赋予的权利。因此，掌权者与民众的关系，可以表述为权力与权利的关系。权力的行使不能侵犯民众的权利。反过来说，只要权力不侵犯权利，民众和掌权者的关系就OK了。这种说法有一个很大的误区，好像民众就只有权利，没有权力了。不是这样的。权利是关于个人在社会生活中能干什么不能干什么的界定，它涉及的是个人行为边界；权力是关于公共事务的一个概念，主要回答“公共事务谁说了算”的问题，所以叫“公权”。作为国家主人的民众虽然把公共事务的决策权、管理权和操作权让渡、委托给掌权者了，但并没有全部让渡、委托出去，而是保留了一部分关键的权力在手中。如果主人把全部权力让渡给委托人，怎么保障自己不被委托人损害呢？
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在现代民主社会，全部公权力被分割为三块：
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第一块：民众手中保留的权力（主要是选举权）；
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第二块：民众让渡、委托给人民代言人（人大代表、议员）的权力；
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第三块：民众让渡、委托给执政者或掌权者的权力。
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民众手中保留的公权力主要是遴选人民代言人或掌权者时的直接选举权，重大事情全民公决时的投票权，罢免掌权者时的投票权。除此之外，民众行驶公权力的机会并不多，发表政治言论、游行示威罢工、举报贪官污吏也算是民众公权力的一种“亚形式”。当然，民众还有知情权和质询权，也是一种较弱的权力。当民众的权利涉及到公共事务时，权利就转化为权力了。
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民众手中的公权力的确很少，这是因为直接民主存在几个先天性的缺陷：
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（1）决策效率缺陷。由千百万民众掌握决策所需信息，然后分析、思考，最后统一意志，做出负责任的决策，比只让少数专职决策人掌握信息、分析信息，然后做出决策要困难得多，交易成本也高得多。
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（2）决策科学性缺陷。民众对事物的分析、判断、鉴赏能力肯定不如作为掌权者的精英，在很多问题上，民众决策的科学性不如精英决策的科学性。
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（3）决策公正性缺陷。公共决策对全局利益的影响和对局部利益的影响往往是不一致的，这时，各群体、各阶层、各集团之间民众往往会因为局部利益差异而产生决策上的纷争，这种纷争既影响决策效率和决策的科学性，还可能引发社会动荡。虽说民主过程天然就是一个扯皮的过程，扯皮也有利于各种意见的交锋，但是如果控制得不好，就会把扯皮推进到误事的程度。
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民众在把行政权委托给掌权者（行政官）时，又把一部分权力委托给人民代言人（人大代表或议员，古罗马时期叫“保民官”），以便让他们以民意代表的身份间接贯彻民众意图，并制约行政官。民众向人民代言人让渡、委托、授予的权力主要包括立法权、间接选举权、罢免权、决策审议权、质询权和监督权。人民代言人掌握较多权力，不仅有利于提高决策效率，还是民主和精英治理结合的一种形式，因为人民代言人既是“民”，本身又是社会精英，他们是民意和精英的结合体。
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（二）人民代言人的权力与掌权者的权力存在本质差异
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掌权者和人民代言人都在摆弄公权，在某种意义上都是官。不过一是“行政官”，一是“保民官”，二者角色不同、职能不同。“保民官”的设立意味深长，它说明古罗马人已经看到，执政官（掌权者）与民众是站在河两岸的人，执政官存在着偏离民众、伤害民众甚至鱼肉民众的可能性，所以要由民众选出专门的保民官来与之较量和制衡。显然，议员和人民代表实际上都是现代“保民官”。“保民官”虽然也是掌握权力的官，但他们比较容易和民众站在河岸的同一边，而不是站在掌权者那一边。这是因为他们手中的公权与掌权者手中公权性质不同。掌权者的行政权的施行对象是民众，容易与民众发生矛盾、摩擦和冲突，他们直接决策并操作公共事务，直接掌握资源分配权和惩罚权，还有很多利用自由裁量权向他人施惠或加害的机会，因此他们破坏公正、交易私利、伤害民众的可能性较大。人民代言人（保民官、代议者）的公权施行对象是掌权者及其决策行为，而不是民众及其社会活动，他们不掌握公共资源，也不直接操作公共事务，不能利用自由裁量权向民众施惠或加害，因此他们一般不会伤害民众，会和民众站在一边。只有在被掌权者收买、背叛民众托付的情况下，他们才会与无良掌权者狼狈为奸。
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如何界定人民代言人（代议者）的权力范围和对公共决策的介入深度呢？从执政官（掌权者）方面来说，范围越窄越好，深度越浅越好，最好是零。从人民代言人的角度说，则越宽越好，越深越好，最好由他们直接执政。如果撇开双方的权力私欲，从公心出发，人民代言人的权力范围和介入深度就有科学讲究了。范围太窄、深度太浅不利于权力防腐和民主决策，太宽和太深则不利于决策效率。太宽和太深的情况还没有典型的案例，太窄太浅的典型则有很多——所有把民意代表作为摆设的专制国家都是典型。
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总的来说，所有追求政治文明、尊重民众意愿、反腐态度真诚的国家都会适当扩大人民代言人（议员或人大代表）的权力范围和介入深度。
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人民代言人的权力中，选举权、监督权基本不会与行政权发生“结合部”问题，但“决策参与权和决策审议权”会与掌权者的行政权发生“结合部”问题，它涉及到在决策上应该由谁主导的问题（美国就经常发生总统和议会的矛盾、冲突）。我看这个问题应参照股份公司的决策机制来解决。股份公司的股东会享有最高控制权，经营权由企业经营精英掌握。公司决策的主导者，不是股东会，而是经营精英。经理们先把决策方案提出来，再交由股东会审议批准。这种精英提方案、主人审议拍板的方式，可以把精英的能力优势和主人的“关切度优势”及最终控制权结合起来。社会公共事务决策的基本程序也应该是：先由掌握行政权的精英们提出决策方案（议案），使掌权精英们的信息优势、能力优势得以充分发挥，然后交由人民代言人审议批准，以保证决策不背离人民的利益和价值偏好。代言人组织有否决掌权者所提方案的权力，也要有自己独立提方案的权力。
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（三）让人民代言人充分发挥作用的条件
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为了让人民代言人有效地履行其参与决策、监督权力、反映民众意志、保护民众利益的职责，必须在体制设计上解决下列问题。
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第一，人民代言人应该具有广泛而合适的代表性。
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不同地区、不同阶级、不同阶层、不同行业、不同职业、不同性别、不同年龄、不同职位、不同地位的人们，虽然都是“人民”，但他们各自有着不同的利益诉求和决策偏好。因此人民代言人组织应该由各界人民的代言人组成。
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政府官员是否可以兼任人民代言人？从“无权的多数人”控制、监督“掌权的少数人”的相对关系和事物逻辑来说，答案应该是否定的。如果官员兼任人民代言人，势必稀释民众对权力的控制和监督，官员代表的比例越高，这种稀释就越严重。当比例接近或达到百分之百时，民众对权力的控制和监督就不存在了。官员只应列席本地区议会，但可以小比例地占有上级议会的人民代言人席位。
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