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行政诉讼法学（第三版） 第一节 行政诉讼受案范围概述
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“行政诉讼范围”，又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查。关于我国行政诉讼范围问题的研究，从行政诉讼法起草时就受到立法和理论部门的高度关注。尽管在当时的立法者看来，行政诉讼法对受案范围的规定只不过是法律迁就现实的一种表现，是行政诉讼制度初步建立阶段的历史现象（注：原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中曾明确指出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首要解决的重要问题。考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”）。但随着行政诉讼制度的进一步发展，有关受案范围问题的研究不仅没有减少，反而有升温的趋势。事实上，行政诉讼受案范围历来是行政诉讼法学研究的重点内容，这也正是行政诉讼法区别与其他诉讼法的重要方面。世界上几乎所有国家，包括大陆法系和普通法系国家都有关于受案范围或者类似的规定，只是各自对这一问题的表述有所不同。例如，美国将该问题称为“司法审查的可得性”，法国称为“行政法院的审判权范围”。不管表述如何，其实质内容都是一样的，即法院不可能解决所有的公法争议，也无力审查所有的行政行为。法院能够解决的争议范围是特定的、有限的。
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对法院而言，受案范围是法院受理案件、解决争议的标准的依据。因为司法权与行政权是两种不同的国家权力，司法机关不能代替行政机关行使行政权，同样，行政机关也不能代替司法机关行使司法权。生活中之所以还有行政机关从事一定裁决纠纷、解决争议的现象，是因为行政裁决在有些方面可能更专业、更经济，但是，行政裁决毕竟是少数，而且绝大多数是非终局的，最终还要受到司法的监督和审查。因此，法院是解决争议的最后途径。但这并不意味着法院可以随时介入任何行政争议，只有那些行政机关解决不了的法律争议才能进入法院审查的范围。换句话说，那些属于行政机关自行决定的事项或者政治问题、尚未演化成法律争议的事项，都不适宜法院审查。在这些问题上，法院保持一定克制是必要的。对于被告行政机关来说，法院的受案范围意味着它的哪些行为会受到法院的审查和监督。正是由于行政权和司法权的区分，使得一部分行政权力游离于法院监督的范围之外，例如行政机关实施的政治性和政策性的行为、纯技术性的行为、高度人性化的判断等均不适宜由法院审查。但并不是说对于此类行为就没有监督途径了，而是要靠其他的监督方式。对公民、法人和其他组织而言，行政诉讼的受案范围意味着他们可以对哪些行政行为提起行政诉讼，在哪些情况下他们的权益能够获得司法保护。所以，受案范围决定了公民、法人或者其他组织的诉权大小以及行使诉权的条件。
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正确界定行政诉讼的范围，应当从行政诉讼目的出发，比较分析各国诉讼范围之大小异同，总结出行政诉讼范围的应然状态，并由此解决我国诉讼范围界定不清、立法意图难以揣摩的问题。特别要对我国立法对受案范围的规定方法，受案范围与内部行政行为、抽象行政行为、事实行为、最终裁决行为、准行政行为的关系等问题加以重点研究，以期在今后完善我国行政诉讼立法时，更加合理科学地界定行政诉讼的范围。
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行政诉讼法学（第三版） 第二节 我国行政诉讼受案范围的规定
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一、我国《行政诉讼法》上规定的受案范围
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（一）现行规定
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我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。例如，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。
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行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。所谓具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或者其他组织作出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为，该类行为只能适用一次，例如行政机关根据申请发放许可证的行为，对特定人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的行为。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人作出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用对象，而且在一定范围内可以反复适用。其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说，如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定，行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出一般性规定。
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我国《行政诉讼法》在规定受案范围的具体内容上，明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括：行政处罚引起的争议、行政强制措施引起的争议、侵犯法定经营自主权的争议、拒绝许可和不作为的争议、拒绝履行保护人身权财产权的法定职责或者不作为引起的争议、不发抚恤金引起的争议，以及违法要求履行义务引起的争议。此外，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。法院不受理的案件有：对国防、外交等国家行为不服引起的争议、对行政机关实施抽象行政行为引起的争议、对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议以及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议。
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（二）概括和列举方式存在的问题
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我国《行政诉讼法》关于法院受案范围的规定采用了概括和列举相结合的方式。有人认为，《行政诉讼法》第2条虽然采用了概括方式，但是，该条出现在总则一章中，而不是受案范围一章，所以，第2条才是关于受案范围的唯一和全部的规定。而在受案范围一章中，只有第1款第7项和第2款属于概括性条款。第7项规定，公民法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，也可以提起诉讼。此项概括式规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利受到侵犯的，能否提起诉讼，取决于第2款法律和法规的单独授权。这样，行政诉讼的范围就十分有限了。即使公民的政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据行政诉讼法提起诉讼，而只能寻求特别法的救济。
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也有人认为，《行政诉讼法》第11条的规定是关于行政诉讼受案范围的引导性规定，它只是列举了几种常见的行政案件形式。在行政诉讼法颁布之初，这一规定起到了指导不熟悉行政审判的法院及诉讼当事人的作用。但是，该条并没有将受案范围限制在侵犯“人身权、财产权”范围以内，而且暗示第1—7项中列举的行为侵犯“人身权、财产权”的法院要受理，涉及侵犯“人身权、财产权”以外的其他合法权益的，法院也要受理。第8项并不是对前7项的概括，而是补充。第11条第2款的规定，则为扩大行政诉讼受案范围预留了广阔发展空间。“其他行政案件”包含了对抽象行政行为提起的诉讼（注：罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第115页。）。
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我们认为，尽管我们今天从行政诉讼法的文本解读中勉强可以得出行政诉讼范围是一个开放系统的结论，但《行政诉讼法》的立法原意是控制行政诉讼的范围，将其限于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权范围。这也是为什么在第11条第1款8项内容之后要另外规定第2款的主要原因。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待特别的法律和法规进一步规定，在这些法律法规出台之前，是没有途径取得诉讼救济的。
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总体而言，《行政诉讼法》有关受案范围的规定方法存在以下问题：
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第一，对于法院应当受理的案件，不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚，易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。例如，《行政诉讼法》在第11条列举了很多案件，但是，现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就像法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围，但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢？法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证、学位证的行为能否被诉呢？很显然，列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。
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第二，以人身权和财产权作为受案范围的确定标准会不当限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。但是，《行政诉讼法》应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益不受司法保护，行政机关可以任意处置而不承担责任，很显然，这并不符合《行政诉讼法》的立法目的，从逻辑上也说不通，甚至与后来颁布的《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）也不一致。因为《行政复议法》规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的范围，而是所有侵犯相对人“合法权益”的行为。所以，《行政诉讼法》有关人身权和财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围，也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件。正是由于法律规定不甚清楚，导致相对人的很多权利遭受侵害后处于无法救济的状态，形成了巨大的权利救济真空。
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从《行政诉讼法》的具体条文看，也不无矛盾之处。《行政诉讼法》第11条第1款第1项至第7项关于受案范围的规定，将法院受理的案件仅限于行政机关侵犯人身权和财产权的案件。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项有关许可证案件的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围，给人以立法上存在矛盾的感觉，也导致法院在受理案件时摇摆不定的态度。例如，大学拒绝发放录取通知书、拒绝注册、拒绝落实粮户关系证明等行为，对学生而言，此类行为究竟侵犯了学生的人身权还是财产权呢？初看起来，前两项权利属于受教育权的范围，后一项权利属于与财产有关的人身权范围。既然受教育权不是人身权和财产权，而是一项单独的权利。那么，按照《行政诉讼法》有关受案范围的概括性规定，即侵犯相对人“人身权、财产权具体行政行为”的字面解释，似乎很难找到法院应当受理这类案件的相应依据。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项规定：“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，原告提起诉讼的，法院应当受理。按照该项规定，有关“申请许可证执照”的条款并没有把法院的受案范围限于人身权和财产权范围，如果录取通知书和注册登记学籍等行为属于许可证和执照的范围，那么，好像法院又应当受理此案。也就是说，我们完全可以依据不同的条款得出不同的结论，这就是诉讼法关于受案范围规定的不足之处。由于立法规定不甚明确，实践中的做法也不甚统一。对于超出人身权财产权范围的案件，有些情况下，法院拒绝受理，有些情况下，法院又予以受理。此外，就哪些权利属于人身权和财产权范围，行政机关的不作为行为侵犯的究竟是人身权、财产权还是其他权利，程序性权利的属性等问题也存在诸多争议。
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第三，行政行为的划分标准不一致。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念。例如，第1项和第2项中的“行政处罚”和“行政强制措施”是根据行政行为的性质所做的划分；而第3项“侵犯法律规定的经营自主权”又变成了根据行政行为的内容所做的划分；第4项拒绝“颁发许可证和执照”又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分；而第6项“没有依法发给抚恤金”则完全是一个具体领域中“不作为”行为的表现形式；第5项拒绝“履行保护人身权和财产权法定职责”又是不作为行为的表现形式之一；第7项“违法要求履行义务”又是根据行政行为的内容和特点所做的划分。总之，上述划分缺乏一个统一的标准，其结果就造成受案范围的规定语焉不详，列举的七项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。例如，第3项“侵犯法律规定的经营自主权”往往是其他几种行为的结果，因为乱处罚、违法要求履行义务、违法采取强制措施、拒绝颁发许可证等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的结果。而第1项中乱罚款则就是第7项违法要求履行义务的一种表现形式。第4项中拒绝颁发许可证行为常常就是第6项拒绝履行保护人身权和财产权法定职责的表现形式之一。
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鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方法上存在上述问题，有必要在修改完善该法时加以注意。首先，为了实现行政诉讼的目的，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权、履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说，凡是法律明确排除的行为，法院均不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。最后，取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。
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（三）现行司法解释的补救规定
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鉴于我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定存在诸多歧见，而修改《行政诉讼法》在短时间又无可能，为了补救《行政诉讼法》之不足，明确行政诉讼的范围，便于法院受理案件，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干问题的解释》）。该司法解释采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。依据该司法解释第1条第2款的规定，除六种情况不属于行政诉讼的受案范围外，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关或组织做出的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，新的司法解释抛弃了对具体行政行为下定义的做法，只笼统地规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政受案范围”。
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该《司法解释》第1条第1款采用了概括方式规定受案范围，该款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括六类不可诉的行为，即：
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