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行政诉讼法学（第三版） 第六节 行政诉讼中的其他制度
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一、审理程序延阻
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审理程序延阻是指因特殊原因而使诉讼活动不能按正常程序进行的程序中断、程序终止、延期审理等法定情形。
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（一）延期审理
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延期审理是指人民法院把已定的审理日期或正在进行的审理推延至另一日期再审理的制度。通知、公告开庭日期后，或者开庭审理期间，由于特殊情况合议庭无法在原定审理期日进行审理，而推迟审理期日的决定，称为延期审理。我国《行政诉讼法》未规定延期审理的情况，在审判实践中，应参照《民事诉讼法》的有关规定。
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（二）诉讼中止
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诉讼中止是在诉讼进行过程中，诉讼程序因特殊情况的发生而中途停止的一种法律制度。诉讼中止的法律效果是暂时停止本案的全部诉讼活动，待中断行政诉讼的情况消除后，再恢复诉讼程序，中止前业已进行的诉讼行为依然有效。根据法律规定，法定的可以导致诉讼中止的事由包括：（1）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（2）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（3）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（4）一方当事人因不可抗力的事由，不能参加诉讼的；（5）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（6）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（7）其他应当中止诉讼的情形。
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（三）诉讼终结
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诉讼终结是指在诉讼程序因特殊情况的发生不能继续或者继续进行毫无意义的情况下，结束正在进行的诉讼程序的法律制度。可以导致诉讼终结的法定事由包括：（1）原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；（2）作为原告的法人或者其他组织的权利义务的承受人放弃诉讼权利的；（3）因原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼或原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人或因作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人而中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的，裁定终结诉讼，但有特殊情况的除外。
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二、撤诉与被告改变行政行为
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（一）撤诉
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1.撤诉的概念。撤诉是原告或上诉人在自立案到宣告判决或裁定前的诉讼过程中，主动撤回诉讼请求，经人民法院准许而终结诉讼的法律制度。根据《行政诉讼法》的规定，撤诉有自愿申请撤诉和视为申请撤诉（或按撤诉处理）两种。所谓视为申请撤诉（或按撤诉处理）是指原告并未明确表示自动放弃诉讼，人民法院根据原告拒绝履行法定诉讼义务的行为，推定其自愿申请撤诉，并裁定准许撤诉，从而终结诉讼。
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申请撤诉包括撤回起诉与撤回上诉，准予撤诉是人民法院审判权的表现。在我国行政诉讼中撤诉并不纯粹是原告或上诉人单方面的诉讼行为，而是原告或上诉人申请撤诉和人民法院准予撤诉的两种行为共同构成的诉讼活动。原告或上诉人行使请求权，需经人民法院决定准许撤诉，撤诉才能最终实现。如果人民法院不准许撤诉，案件即不能终结，诉讼程序必须继续下去。即使在视为申请撤诉的情况下，法院仍要裁定是否准许，这是人民法院审判权的表现。此种制度设置的意图在于：防止原告申请撤诉是受被告行政机关的胁迫，而非内心自愿；同时，防止被告为达到让原告撤诉的目的而以牺牲公共利益与他人利益来满足原告的不合理要求。
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2.撤诉的条件。包括人民法院准许原告自愿申请撤诉的条件和视为申请撤诉（或按撤诉处理）的条件。人民法院准许原告自愿申请撤诉必须满足以下条件：（1）申请撤诉是原告（或上诉人）的专属权利，被告或第三人均不得提出撤诉请求。（2）撤诉申请必须是自愿并明确提出。（3）申请撤诉必须符合法律规定。原告撤诉不得规避法律，也不能损害国家、社会公共利益和他人利益。（4）撤诉申请的提出必须是在判决、裁定作出之前。（5）撤诉必须经人民法院准许。因为原告申请撤诉与被告行政机关在一审期间改变具体行政行为密切相关。从行政管理角度看，变更或撤销自己的具体行政行为属于被告行政机关主动纠正自己的错误，如果原告同意此种改变并申请撤诉，法院理应终结诉讼。但是为了避免行政机关以牺牲公共利益或第三人利益为代价，满足原告不合理的要求，法律规定在此种情况下，人民法院必须对原告的撤诉申请进行审查。因为行政诉讼的目的并不仅仅是为了保护认为自己权益受到具体行政行为侵害的当事人的个人利益，而且要通过对具体行政行为的合法性的审查、监督，保障行政机关依法行政。对于被告明显违法或失当地撤销、变更原具体行政行为而原告申请撤诉等不正常现象，如果人民法院一概听之任之，那就完全背离了设立行政诉讼制度的目的。
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3.撤诉的法律后果。在行政诉讼中，经法院裁定准许撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。这点与民事诉讼不同。其原因在于：在行政诉讼中，被告行使的是国家的行政权力，原告撤诉后，行政机关所作的具体行政行为就处于确定状态，原告必须履行该具体行政行为的义务，如果允许原告重新起诉，势必会引起一系列与此相关的法律关系的再度动荡，从而引起社会关系的不稳定。但原告以不同事实或理由重新起诉或重新起诉有正当理由的，人民法院应当受理。如果准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。但如果原告或者上诉人是因未按规定预交案件受理费而按撤诉处理的，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。
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（二）行政机关改变具体行政行为
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行政诉讼一审过程中，被告改变具体行政行为的情形经常发生。实践中，很多情况下原告申请撤诉，是由于被告在行政诉讼过程中改变了被诉具体行政行为。撤销或变更具体行政行为是行政机关所享有的行政权的固有内容，同时被告行政机关改变被诉具体行政行为属于主动纠正错误，因此被告若在一审期间改变错误的具体行政行为，法院应当允许。但由于行政诉讼的核心是对被诉具体行政行为的合法性进行审查，因此被告改变具体行政行为可能会产生一些诉讼程序上的问题，并可能对法院的裁判结果产生影响。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（2007年12月17日通过，自2008年2月1日起施行）对被告改变具体行政行为作出了明确的规定。
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1.审查撤诉的一般规定
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《撤诉规定》第1条规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。
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（1）在行政诉讼中，人民法院可以建议被告改变其所作的具体行政行为。现行行政诉讼法尽管规定审理行政案件不适用调解，但从立法的精神上看，并没有限制和禁止人民法院通过一定的工作，促使行政机关主动纠正错误，并以准许原告撤诉的方式结案。《撤诉规定》采用“建议”的提法，意在准确把握人民法院的定位和作用，以与民事诉讼中的调解有所区别。
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（2）人民法院建议行政机关改变被诉具体行政行为应当在合法性审查的基础上进行。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，应当对具体行政行为是否合法进行审查。提倡和鼓励以当事人撤诉的方式结案，同样不能排除或放弃合法性审查原则。人民法院应当在通过对具体行政行为的合法性、适当性进行审查，初步确认具体行政行为违法或明显不当的基础上，根据案件具体情况建议被告改变被诉具体行政行为。否则就会放弃司法审查的功能，从而使得行政诉讼的制度和功能名存而实亡。
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（3）人民法院提出改变被诉具体行政行为的建议，应当限于被诉具体行政行为属于违法或者明显不当。至于合法的行政行为，人民法院只能判决维持或者驳回原告的诉讼请求。在被诉具体行政行为合法的情况下，支持原告明显不合理的诉求，或者纵容被告不当行使处分权，都有可能危害公共利益和他人合法权利，破坏行政法治秩序。
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（4）建议的提出应当限定在宣告判决或者裁定前。也就是说，在诉讼程序启动后，宣告判决或者裁定之前的任何诉讼阶段都可以提出建议。起草调研过程中，有的地方法院提出，应当明确，人民法院的建议只能在对行政案件立案受理后提出，目的是为了防止在立案阶段就动员原告与被告和解，会给原告行使诉权设置障碍。
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2.对“被告改变其所作的具体行政行为”情形的界定
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原告撤诉的一个重要前提是行政机关改变被诉具体行政行为，也就是说，行政案件处理新机制是通过行政机关在诉讼过程中主动改变被诉具体行政行为来实现的。因此有必要对《行政诉讼法》第51条“被告改变其所作的具体行政行为”的情形进行界定。
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