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中国宪法序言研究 [:1702737365]
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一、国家任务在宪政史上的演变
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美国政治学学者加纳认为：“所谓国家就是为促进公共目的与满足公共需要的政治组织体，政府则是形成、表达与实施国家意志的机构或机关。”[3]所谓国家任务就是国家在特定历史阶段为实现社会发展目标（即促进公共目的与满足公共需要）而承担的宪法义务。宪法内所规定的各种条款均是在立宪时期的时代思想潮流以及选民托付所影响而形成的价值判断与价值决定的作用下而形成的。在这些重要的决定中必然包含着期待国家日后如何作为的规定或规范，这些规定在我国宪法中得以鲜明地呈现，即主要表现在宪法序言第七自然段中的“国家根本任务”（也包括第八至第十二自然段中的阶级斗争、统一战线、民族政策以及外交政策）以及宪法总纲的规定中。由于我国（尤其是新中国成立之后）立宪的历史比较短暂且宪政经验相对缺乏，因而，如果以西方国家宪政发展历史的眼光去审视国家任务，将会有助于我们把握其在宪法中的地位与作用。
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（一）近代宪法的国家任务观
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在18世纪盛行的警察国家理念，虽然也将公共利益或公共福祉作为国家任务，但是，对人民权利的侵犯，却可无须法律的授权。因此，在此国家类型时代，拘束国家权力的公法并未被承认为法。在迈入19世纪盛行的自由主义法治国家理念，强调国家必须依法律限制人民的权利（所谓法典国家）。那时的思想唯恐国家对人民有过多的干涉，从而侵犯人民的权利。这种渊源于自由主义的理念，实际上在警察国家时代就已经孕育，比如约翰洛克就认为，国家的目的只在于保障人民自由、生命及财产的消极自由之上。德国著名思想家洪博也认为，要确定国家行为的界限，国家只能防止犯罪，保障社会安全，而不能促进幸福以及积极的福祉。在自由主义思想的主导下，国家任务只能限于国防与治安这两个方面。除此之外，国家再无其他基于人民公共利益的需求而有所作为的必要。[4]
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（二）现代宪法的国家任务观
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20世纪以来，宪法思潮对国家以往消极、保守的做法逐渐持怀疑、甚至否定态度，强调国家应该以公共利益或公共福祉为其追求的重要目标，于是，国家任务的范围出现不断扩展的趋势。第一次世界大战之后德国魏玛宪法就是以反映这种积极国家精神的典范。魏玛宪法在109条以下所提倡的国家应当保障和扶持青少年、妇女，使其能够得到正常发展；奖励学术与艺术、全面免费的义务教育；经济生活应当保障人人享有人类尊严之生活水准、保护劳工、艺术家以及中产阶级之生活，以及应广泛地以社会立法促进全民的福祉。福利国家一改过去警察国家那种将国家任务仅限于国防与治安的状况，将众多满足民众所需的项目纳入到国家任务之中。由此，国家对社会生活的介入亦达到极高的程度。此时的国家被称作福利国家或积极国家。
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福利国家或积极国家为何能够兴起？依陈新民教授之见，宪法对积极国家的承认与提倡主要是为了解决民生凋敝问题。而民生凋敝又主要是由于战乱、国内外局势动荡不安以及经济的衰颓所致。[5]国家混乱与衰败之情形必然会滋生依借国家之力摆脱危难状况的想法。美国在上世纪为了摆脱经济危机而推出罗斯福新政，虽然屡屡招致最高法院的强烈抵制，但国家对经济领域甚至社会生活领域干预的步伐并没有因此而停顿下来，福利国家因为以真实的社会需要为基础而成为美国的一个特征。第二次世界大战之后，德国基本法强调德国必须永远是一个社会法治国，主张社会正义，并以法的制度来达成这种理想。而社会法治国实质上就是社会国家与法治国家的综合体。在这种情形下，国家负有非常广泛的社会责任，追求公共福祉，促进经济增长、社会福利、文化教育事业的发展。
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（三）当代宪法的国家任务观
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如前所述，积极国家或福利国家是在民生凋敝、经济衰败的情境下，人民无法通过自身的力量获得幸福，故而只有依赖国家以公权力来达成民众之愿望而兴起的。而在国家安定、人民逐渐富裕的情况下，以往那种符合自由主义传统的要求，尽量缩小政府活动范围，最少干涉的“苗条政府”的思想又有复苏之势。我国国情与西方典型宪政国家有很大的区别，在由封建社会向社会主义社会转变的过程中，没有经过市民社会的充分酝酿与发展，在1949年主权独立的新中国成立之际，经济落后、国力衰弱、人民生活困苦的状况在客观上需要公共权力的积极作为才能以比较快的速度予以改观。因此，无论是从整体性的国家利益还是从个体性的公民利益的角度出发，我国的国家任务均与福利国家或积极国家的国家任务形成表面上的契合性。
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（四）何谓国家任务的适当范围
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国家任务的范围究竟有多大才是适当的，这是一个涉及如何去看待国家与社会、国家与个人之间的关系问题。
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德国宪法学家汉斯·比德斯（Hans Peters）提出的辅助性理论就是一种关于国家任务范围的著名理论。他指出，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。但是，这种国家追求、实现公共利益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力都无法获得利益时方可为之，因此，国家实现公共利益的行为是一种次要性的补助性质的行为。[6]比德斯提出这种理论的原因主要是对现代极权国家的恐惧与排斥。极权国家排斥或打击不同政见者的理由是，依其掌握及行使政权的方式最能实现公共利益，最终造福于全民。故而，在国家追求公共利益的借口之下，个人自由能够被限缩到最小的范围。比如，国家实施计划经济，便剥夺了公民经济自由权利的生机，国家的福利措施成为人民福祉的唯一来源了。在极权国家的背景下，公共利益成为国家行为的理由与依据，公共利益不仅成为行政行为的权限，同时，公共利益的范围在极度的扩张。因而，“辅助性理论”主要是针对国家借口公共利益肆意剥夺公民自由的不良后果而提出的一种理论。该理论在维护基本权利的核心价值以及克服积极国家的弊端方面无疑具有一定的价值。
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学者维菲斯特亦认为，个人应当积极地、全力以赴地谋求自己的幸福与利益，唯有当其无法达到这个目标时，才可以请求国家与社会予以援助。他认为，国家的任务主要是为人民谋求幸福创造一个适宜的空间，而不是直接地为人民谋求幸福与福利。他反对全面照顾的国家，因为从理论上只有计划经济才能实现全面照顾国家欲以实现的任务，而这种方式无疑会大幅度地限制人民的基本权利，人民自身的积极性与主动性无法得到体现和发挥，无论对国家的发展和个人福利的谋取都是不利的。[7]
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笔者认为，“辅助性理论”在解释公共福利时确实有其独到与成功之处，但是如若深究下去，我们就会发现，在特定的历史时期，关于何谓公民不能独自实现自身的幸福与福利，目前尚未有明确的标准；关于以公共利益之名帮助公民实现福利的时机与范围，也没有形成统一的见解；以及国家采取什么样的措施实现公共福利才是正当的如此等等问题尚未得到妥当的解决。在确定何谓公共利益时，不同国情的国家是否必须采用同样的方式和标准？
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在当代，如果完全由国家承担实现公共福利的责任，恐怕国家将面临极大的压力，在社会组织以其性质与功能上能够承担公共利益的地方，国家也应适时还政于社会，这样既利于国家集中力量办好大事，又有利于市民社会的发育和逐步成熟。[8]
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上述“辅助性理论”的基本点在于保障公民的基本权利，以限制国家以实现公共福利为由而滥用公权力，从而危及宪法之根基——保障基本权利的价值诉求。因此，一方面，国家应当为实现极为广泛的公共利益而履行国家任务，另一方面，国家亦负有保障公民宪法上的基本权利之实现的义务。如何将这两者协调起来，使两者并行不悖，不仅考验国家治理者的智慧，同时也是一个国家宪法学者应当解决的核心问题之一。
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中国宪法序言研究 [:1702737366]
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二、国家任务的实在法比较分析
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近代立宪主义意义上的宪法诞生以来，将国家任务在宪法内予以实定法化，乃是一种普遍的做法。由于不同国家宪政发展的社会与历史背景不尽相同，因而各国实在宪法在如何确定国家任务方面也存在着风格上的差异。
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（一）以美国为代表的资本主义国家宪法
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美国是世界上最早制定成文宪法的国家，然而在其宪法文本里却找不到“国家任务”的字样。这并不意味着美国宪法缺失这方面的规定。其国家任务的规定实际上包含在关于国家权力的规定中，因为对国家机关来说，与国家权力如影随形的就是国家责任（或国家义务），而责任在一定意义上又可视为国家应当完成的任务。[9]从以下图表可以清晰地概观美国国家机关的权力或职责[10]：
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表5-1 美国各国家机关的职责
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