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二、民主
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民主固然表达了人民“自治”的理念，但在操作层面上，它和法治一样，也是一种“他律”，也就是人民在选拔官员过程中对政府的一种直接决定与控制。民主和法治可以十分和谐地共存。法治是统治国家的一种方式，但它并不直接限定制定法律的统治主体；法律可以由人民代表制定，也可以由国王或少数贵族制定，且没有理由表明后者在法律的实施上就一定不如前者。但无数历史事实证明，除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己，他们并不会自动制定符合公共利益的立法，而不为自己的私利服务；只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益——至少是多数人的利益。因此，现代国家普遍接受了民主原则，人民直接或间接成为管理其自身事务的立法者。由于现代社会的复杂性，人民一般不直接参与国家政策的制定（“直接民主”），而是把这些事务委托给由他们选举出来的代表，并通过政治选举的压力等机制对代表们所制定的法律产生影响（“间接民主”或“代议制”）。
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只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益。
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就和其他概念一样，“民主”固然可以因政治与文化背景的不同而受到不同解释。但作为一种政治制度，民主并不是一句空话，而必须反映到政府的组成与基本运作之中。在这一点上，民主还是有一些统一适用的普遍标准。从古雅典到现代，它至少包含了下列基本要素：具备一个以上的候选人，候选人不受他人或政府干扰自由竞选，选民可以根据其利益或偏好自由选择任何候选人，每个选民都有同样分量的决定权（“一人一票”），且选举程序必须正当合法，以保证多数选民所选择的候选人成为胜者。
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衡量一个国家是否实现了民主，存在一些统一适用的普遍标准。
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三、权利与自由
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如上所述，建构在民主之上的法治具有一个普遍倾向，也就是保护社会多数人的利益。事实上，这是所有法律的一个基本目标，固然也是宪法的目标。然而，宪法还有更高的目标。作为国家的根本大法，宪法不只是要保护多数人的权利，而是要保护所有人——包括少数人甚至一个人——的基本权利。这是现代自由主义的要义，也是宪法与普通法律的根本区别。
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宪法不仅保护多数人的利益，而且也保护少数人的基本权利。
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如果说法治是为了防止个人暴政，民主是为了防止少数人暴政，那么权利与自由保障是为了防止多数人暴政。
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从不同的角度，对权利与自由的保障也要求分权。这是因为个人权利在政府权力面前总是显得过分弱小，因而需要分解政府权力，并使得公民能够利用政府分支之间的相互制衡来维护其宪法或法律权力。例如行政诉讼制度可以通过普通法院或专门的行政法院，允许公民利用司法机构保护其合法权利不受行政机构的侵犯；宪政诉讼可以通过普通法院或专门的宪政法院，允许公民利用司法机构保护其宪法权利不受立法机构的侵犯。事实上，从宪法的特殊作用来看，对少数人权利的保护要求建立独立于立法机构以外的政府机构，以审查普通法律的合宪性。
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对少数人权利的保护要求建立独立于立法机构以外的政府机构，以审查普通法律的合宪性。
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最后应该指出，尽管多数人与少数人的权利可能发生冲突（我们将看到许多这类例子），宪法所保障的权利与自由并不是在所有情形下都和民主原则相矛盾；事实上，两者更经常是一致的。作为自治的唯一方式，民主本身就是一种自由——尽管主要是指多数人的自由。况且多数人和少数人的权利不一定发生冲突，而且即使发生冲突，只要所涉及的权利不是宪法所保护的“基本权利”，那么民主原则要求少数人的利益可以受到法律限制。因此，作为宪政的一个重要组成部分，多数主义民主原则在通常情况下必须发挥作用。
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四、联邦？中央与地方关系
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联邦制是纵向分权的一种形式。这里的“联邦”并不是指美国、德国或任何特定国家的分权制度。“联邦”本身是一个非常广阔的概念。除了极端的单一制或独立国家之外，它可以囊括几乎所有的中央与地方权力分配体制。美国、德国、加拿大、澳大利亚等都是“联邦国家”，但它们在中央和地方的分权上有显著不同的特点。现在被称为“欧盟”（European Union）的共同体在许多方面更接近于“邦联”，但也在迅速“联邦化”。中国是一个单一制国家，但在某些方面体现出和联邦制国家类似的特点，其地方政府的自由度有时甚至比联邦国家更大。因此，这里的“联邦”不是指任何特定的纵向分权模式，而无非是指一种中央与地方权力的合理分配方式。只要地方政府在宪法上具有一定的独立自主权，就都具有联邦制的某些特点。
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如上所述，联邦制一般适用于幅员辽阔的大国。这是因为大国出于其地方差异和自治的需要，尤其需要纵向分权。某些小国——例如德国——也采纳联邦制，但纵向分权的需要比大国小。不论如何，欧洲联盟的不断整合正使这些国家处于一个大的联邦环境之中。欧洲联盟的发展趋势体现了纵向分权的两大普遍特点：第一，整个世界由于经济全球化的作用而联系日益紧密，因而更高层次的权力机构正在产生——或许未来某一天甚至会产生一个超越联合国和WTO等国际组织的真正的“世界政府”；第二，地方政府（如美国的州或欧盟的成员国）并没有消失，而是发挥更积极的作用。因此，世界范围内的整合并不是简单的统一，而是一个既承认统一的需要、又强调地方差异的复杂组合过程——换言之，这是一种以联邦制为模式的统一过程。
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联邦化是一种普遍的世界趋势。
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一般认为，联邦制对于实现以上的三种宪法价值都有帮助。首先，联邦制实现了中央与地方关系权力分配的宪法化，因而有助于实现法治，也是法治精神的集中体现。在联邦制国家，既然中央和地方的关系获得了明确的法律规定，且地方政府的地位获得了法律保障，中央与地方的权力冲突就不是靠中央命令，而是靠法律途径——主要是宪法诉讼——而得以解决。其次，联邦制也有助于民主，因为它加强了地方自治。联邦制充分保障地方政府的立法权，并使之不受中央政府的违宪或违法侵犯，而地方政府和选民的关系最为直接与密切。最后也是最重要的，如本书第四章指出，联邦制有助于个人权利与自由的保障。通过使中央与地方以及地方政府之间相互制衡，联邦制有助于防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的基本权利。一方面，和同样人口与地域的单一制大国相比，联邦制加强了地方民主；但和构成同样地区与人口数量的众多独立小国相比，联邦制同时也对少数人不受多数人侵犯的权利加强了保护。事实上，也正是基于这一特性，美国建立了近代世界的第一个联邦国家。联邦制不但促进了国家法治与地方民主，而且把宪法保障扩展到独立自主、自由与自为的个体，因而是一项比较合理的分权制度。
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联邦制有助于促进和保障人权、民主与法治。
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评注 联邦与法治——英国学者看美国经验
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19与20世纪之交，英国宪法学家戴西（A.V. Dicey）曾对英国的法治传统作过精辟论述。有兴趣的读者可参见其名著《宪法学导论》（有的译为《英宪精义》）。虽然英国不是联邦国家，戴西仍从他对美国联邦制度的观察中阐明了联邦与法治的相互关系（Dicey，1915：100，103）：
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“联邦主义意味着法制主义（legalism）——即司法机构在宪法中的优越地位，以及法制精神在人民中间的普遍盛行。最高法院能够也必须定义执法和立法权力的极限；它的决定是至高无上的。［最高法院的法官不仅是宪法的守护人，而且时刻是宪法的主宰者］。”另一方面，“只有在充满法治精神，并习惯于尊敬法律的社团里，联邦系统才能发扬光大。联邦主义用诉讼来替代立法，且只有敬畏法律的人民，才可能把诉讼决定和成文立法同样看待……因此，公民们都成了宪政主义者。”
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戴西认为，美国的联邦主义是法治精神的体现。
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戴西的观点代表了传统的自由主义，因而在现在看来具有一定的局限性，并因此而遭到后来学者的批评。（例如参见詹宁斯，1997）然而，即使在今天，他对联邦主义的法治倾向之评论仍然是相当准确的。
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