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三、国民政府时期（1928—1948）
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1924年，孙中山采纳苏联顾问的建议，在广州完成了国民党改组，次年病逝。孙中山的宪政思想是三民主义与五权分立，并主要体现于1923年的“革命方略”和1924年的《国民政府建国大纲》。在实现宪政之前，孙中山认为中国首先要经过军政与训政阶段。军政（“军法之治”）是为了革命政府用“兵力扫除国内之障碍”，并通过宣传以转变人心。任何一省完成军政之后，即应进入训政。训政（“约法之治”）的基本方法是分县自治，也就是以县为单位施行民生主义和民权主义，包括选举、创制、复决与罢免权利。任何县的人民在对这四种权利经过适当训练之后，即成为完全自治的县；任何省内的所有县均已完成自治，则该省便完成了训政并进入“宪政开始时期”，中央即应允许该省国民代表选举省长。按照原来的设想，军政阶段为期三年，训政阶段为期六年，但后来发现在规定期限内不能完全实现宪政条件。根据《建国大纲》第22、23条规定，如果全国半数省份完成了地方自治，那么国民政府即应“还政于民”，召集国民大会，以决定并颁布立法院所议定的宪法草案，进入“宪法之治”的宪政阶段。
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孙中山主张实现宪政的三阶段。
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1925年，广州政府改组为国民政府，通过了《国民政府组织法》，采取委员会制。国民政府实行了中国最早的“党治”。组织法第1条规定：“国民政府受中国国民党之指挥及监督，掌理全国政务。”组织法一开始采用“一权主义”，不但没有规定国民政府的权限，而且在形式上是一个集立法、执法和司法于一身的综合体。虽然以后的修改使之具有“五权宪法”的雏形，但政府实际上由党产生，并随时受党的指挥与监督。政府体现党的意志，并实施党的权力。往往是先有党的决议或命令，然后再照搬到政府的公文法令中。北伐以后，尽管政府组织法屡经修正，但“党治”原则在这一时期的立宪过程中始终保持不变。国民党右翼领袖胡汉民主张，在整个训政期间，“不但是党外无党，并且是党外无政，政外无党”，实行严格的一党专制；“一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其保姆之责，故由党领导，由党拥护。……唯有党能代表全国人民负建国之大任，亦唯有党能领导全国人民向三民主义实现之目标而前进。”（引自张国福，1991：263）历史事实证明，对外实行一党专制的结果必然是在党内形成蒋介石集党、政、军大权于一身的个人专制，党治为人治准备了必要的政治条件。
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国民党改组后开始实行党治。
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评注 “党治”机构——中央执行委员会
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“中央执行委员会”是国民党的一个重要权力机构，也是国民党实行“党治”的主要机制。它建立于国共第一次合作时期，是孙中山采纳苏联顾问意见后改组国民党的产物。根据1924年的《中国国民党总章》，国民党的最高权力机关是“全国代表大会”，负责修改国民党政纲、章程及其他重要事宜，由各地方选派代表组成。中央执行委员会是全国代表大会闭会期间的执行机构，由全国代表大会选举产生。中执委规定全国代表大会的组织法与选举法，代表国民党对外关系，支配党费与财政，组织国民党中央机关各部，组织并指挥各地方党部。
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“中央执行委员会”是国民党实行“党治”的重要权力机构。
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中执委互选常委九人，组成常务委员会，在中执委全体会议闭会期间执行职务。中执委常委会又下设一处八部：秘书处、组织部、宣传部、青年部、工人部、农民部、妇女部、外事部、商业部。这些机构组成中央党部，处理各部门具体事务。为了领导革命，中执委还决定在其内部成立“中央政治会议”（后改为“中央政治委员会”），其下又设常委三人，决定并执行政策方针，指导、监督国民政府，并对中执委负责。中央政治会议是国民党和国民政府的“连锁机关”，是党控制政府的工具。
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1925年，国民党决定在广东成立国民政府。孙中山模仿苏俄模式，提倡“党治”，“以党建国，待国治好，再去治他。”（引自张国福，1991：244）国民党自认为代表了全国革命人民的利益，实行国共合作、建立统一战线，因而可以凌驾于国家和政府之上。6月，中执委通过了《关于政府改组议决案》，规定了国民政府的组织原则与结构。根据该议案，中央政治会议起草了《国民政府组织法》草案，并于7月1日获得中执委批准与施行。按照1927年国民党左派对组织法的修正，国民党中执委任命国民政府委员、常务委员，组成国民政府，掌管全国政务。这是中国历史上最早的“党治”。虽然政府组织法以后屡经修正，甚至发生了从一权政府到五权政府的显著变化，国民政府主席也被禁止兼职或行使实质性权力，其个人独裁地位因而受到很大削弱，但党治的实质一直保持不变。事实上，1931年以后，国民党内部各派的权力分配更为均衡，而中执委及中央政治会议对政府的控制却更为直接与集中。
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国民党自认为代表了全国革命人民的利益，因而可以凌驾于国家和政府之上。
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在国共合作期间，国民党实行“联俄容共”政策，中执委常委和各部领导都有名义上参加国民党的中共党员，因而尚具有一定的代表性。1926年后，国民党内部决定排挤共产党，因而在二届二中全会上通过了一个“整理党务案”，规定其他党派在在高级党部的执行委员名额不得超过总数的1/3，不得担任中央机关部长。（张国福，1991：241—242）1927年，国共合作破裂，中执委完全成为代表国民党一党意志的机构。
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思考 你认为“党治”和法治有何区别？是否符合宪政精神？孙中山“待国治好，再去治他”的党治设想是否现实可行？
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即使如此，国民党的一党专制还是受到一些客观条件的牵制。首先，国共合作破裂以后，共产党在城市和农村的斗争威胁着国民党独裁统治。在1936年“西安事变”以后，国共开始第二次合作，国民党的党治原则不得不有所松动。其次，日本对中国的侵略战争也削弱了国民党对国家的控制。最后，国内军阀势力尚未完全肃清，且国民党内部各派并不团结。当时，国民党内部主要分为三派：以汪精卫为首的左派，以胡汉民为首的右派，以及作为军事领袖的蒋介石。三个派系明争暗斗，在一定程度上削弱了蒋介石所代表的独裁统治，因而在党内尚存在着有限的不同意见和声音。例如在1931年，蒋介石软禁胡汉民的行动造成严重的党内危机，并被一些国民党中央监察委员会成员指责为“非法”行为。5月，汪精卫联合反蒋人士在广州成立了与南京对抗的“国民政府”，并调动两广军阀在国共两党激战之际进入湖南。“九一八事件”以后，双方同意举行和谈，但南方派要求蒋辞去国民政府主席职务，取消三军总司令职位，且军人不得担任五院中任何一院的领导职务。受到党内左右两派夹攻和全国（尤其是青年学生）的声讨，蒋介石被迫在年底辞去所有职务。只是在日军完全占领东北，而改组后的国民党领导又束手无策的情况下，国民党内、民间团体甚至学生又请蒋复出。在这个意义上，蒋介石的经历类似于袁世凯，并最终依靠民族危机才得以维持其独裁统治。
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一党专制的程度受到当时客观条件的限制。
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（一）党治的开始：《中华民国训政时期约法》
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1928年，北伐完成；除了东北奉系之外，基本清除了全国军阀势力。民国亦从“军政”转为“训政”时期。国民党曾就训政时期是否需要一部约法发生争论。胡汉民一派认为孙中山的遗教就是根本法，因而无须再制定约法。（王世杰、钱端升，1997：407）国民党大会的决议亦认定“总理遗教不特已成为中华民国所由创造之先天的宪法”，而且也是民国从训政到宪政时期的“根本法之原则”。但在孙中山去世后，国民党内部已成分裂态势。1930年，汪精卫等在北京成立中央党部扩大会议，与南京国民党及政府处于敌对状态。汪等七人组成起草委员会，开始起草约法。后因张学良率兵入关，北京党部迁移到太原，并于年底完成《中华民国约法草案》，是为“太原约法草案”。太原草案并未被正式采纳而成为法律，但促成了南京政府制定约法的努力，并为训政约法所借鉴。
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北伐结束后，军政转变为训政，国民党内部分裂。
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“太原约法草案”共210条，分为八章。草案模仿法国第三共和的基本法律，将“人权宣言”列为宪法首位。第一章25条，为孙中山的全部建国大纲。第二章为人民的权利与义务，并采用“直接保障主义”，即约法条文具有直接的保障效力，无须法律补充，且在宪法规定范围内的权利不受法律限制（第40条）。第三章规定了“国权”，对中央权力采取列举方式，凡不属于中央的权力均归地方。第四章规定了中央政府的组织结构，设立由7—11名委员组成的国民政府；进入宪政时期以后，转变为总统领导下的五院制。第五章规定了省、县两种地方制度，其中省设由县民选举的国民代表会和省监察分院，县设由选民所选举的县长、议会和监察委员会，各省有权制定自己的宪法。从第三章与第五章来看，“太原草案”的联邦制特征相当明显。第六章和第七章规定了教育和生计，包括范围广泛的免费基本教育。第八章规定了约法的解释与修改，中央监察院和最高法院联合组成的九人委员会具有解释权，中央党部和国民会议则由修改权。
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“太原约法草案”对权利采取“直接保障主义”，并突出体现了联邦制特征。
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“太原草案”虽然本身未成为法律，却推动了南京的制宪努力。1930年10月，蒋介石电请中央执行委员会召集会议，以决定约法的制定问题。胡汉民仍坚持孙中山的全部遗教就是宪法，因而坚决反对制定约法。1931年2月底，胡、蒋就是否应该制定约法问题发生激烈争论，胡一度受到软禁。3月，蒋介石等在执行委员会临时会议上再次提议并获通过，成立了11人约法起草委员会。5月，中央执行与监察委员会临时全体会议通过了草案，提交国民会议表决。根据1931年的《国民会议代表选举法》，国民代表520人，由农、工、商、教育及国民党五类职业团体选举产生。国民党的执监委员、国民政府委员及五院长官也都出席，因而国民党完全控制了国民会议。三读程序很快通过，并于6月颁布了训政时期约法。和“太原草案”相比，训政时期约法显得较为粗糙，且相当集中地突出了国民党的独裁地位。
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训政时期约法借鉴了“太原约法草案”，但更突出了国民党的独裁地位。
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约法共89条，分为8章。第一章为“总纲”，规定了领土、主权、国民、国体等事宜。“中华民国之主权属于国民全体”（第2条），“中华民国永远为统一共和国。”（第3条）第二章为“人民之权利与义务”。除了宗教信仰外，约法采取了“法律保障主义”，而不是“太原宪草”的“直接保障主义”；换言之，如果没有具体法律的保障，约法关于权利的条文便没有效力，且政府可以通过法律限制权利。第三章为“训政纲领”，照录1928年的国民党训政纲领；在训政时期，国民党全国代表大会“代表国民大会行使中央统治权”。第四与第五章分别为“国民生计”与“国民教育”。第六章为“中央与地方之权限”，对中央与地方权力采取均权主义态度，但具体则留待法律进一步规定。第七章“政府之组织”分为中央与地方制度两节。中央制度完全以1930年的《国民政府组织法》为依据。“国民政府总揽中华民国之治权”，“统帅陆海空军”，“行使宣战媾和及缔结条约之权。”（第65—67条）但其下设一主席及委员若干人，均由“国民党中央委员会选任”，因而政府由党产生并对党负责。国民政府体现了“五权宪法”思想，设行政、立法、司法、监察、考试五院及各部会，各院及部会首长由主席提请国民政府任免，因而这种委员会制实际上更接近于总统制。地方制度规定各县设自治筹备会，宪政开始后省长由国民代表大会选举，其余细节则留待法律规定。第八章“附则”规定了约法的解释方法和宪法制定程序。约法第84条规定：“凡法律与本约法抵触者无效”，但第85条又规定，国民党中央执行委员会行使约法的解释权。既然约法是由党解释的，党权自然高于一切；基于党权所制定的法令，自然也不可能和约法相抵触。因此，约法相当明显地体现出训政时期的党治主义。蒋介石自己在1931年的国民会议的《政治总报告》中清楚指出：
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