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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804383]
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宪法学导论：原理与应用（第三版） 第四章 国家结构形式——单一制、邦联制与联邦制
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如果给你一片土地去建立一个国家，你首先要考虑的是你的国家应该具有一个什么样的权力结构。如果你的土地有方圆好几百里，人口也有好几百万，那么你会发现只建立一个政府是管不过来的。你首先要根据人口的众寡和面积大小，把你的国家分割为若干块，在每一块都成立一个政府，赋予它管理人民的权力。然后，你得考虑这些不同地区的政府之间应该是什么关系；分而治之解决了管理问题，但同时带来了协调问题。如果这个地方发行一种货币、那个地方发行另一种，或这个地方对所有别的地方来的货物都征收很高的管理费，或不允许其他地方的人来这里开公司，或者某种权利被这个地方认为是必不可少的，但在别的地方却被认为碍手碍脚，或者这个地方的法院遵循一种程序，别的地方法院遵循完全不同的程序，那么你会发现这些差异可能对统治是极不便利的。所以，你需要建立某种机制协调地区之间的法律差异。你可以让所有这些地方都成为“独立王国”，然后指望它们之间达成条约；你也可以在允许地方独立性的同时迫使它们承认某些基本的共同原则，在某些方面受制于统一的中央法律调控，或索性建立一个强大的中央政权直接命令各地政府。
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任何民族或国家都有多种制度选择。
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不论如何，这些是我们在本章所要考虑的问题。国家结构的形式是指国家各部分领土的政治权力之间的关系，主要包括中央与地方政府的权力关系。现代国家的结构主要分为两种：单一制与复合制，复合制又按其整合程度分为联邦制和邦联制。单一（unitary）制，又称中央集权制，是指国家政治制度是一个中央控制下的统一整体，主要表现为国家只有一部宪法和一个最高中央政府，地方政权从属于中央政府的领导、授权或委托。复合（compound）制则更为复杂、有统有分，主要表现为国家具有一部以上的宪法，中央政府权力有限，而地方政府则高度自治。
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现代国家的结构主要分为单一制与复合制，复合制又按其整合程度分为联邦制和邦联制。
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本章分为三节。第一节首先讨论联邦制度。之所以如此，是因为联邦制是一个范围最广泛的范畴。在松散的一极，它可以表示由普通条约联系起来的独立国家；在集中的一极，它可以用来表征一个实行单一制的中央集权国家。探讨联邦制可以开阔视野，使我们看到垂直权力关系的各种不同可能的组合，并追究它们的背后的原因、后果及理由。第二节讨论邦联制度。和联邦类似，邦联也是一个范围广泛的概念。这一节将介绍两个例子：相当紧密的欧洲联盟和极为松散的联合国。最后，第三节讨论单一制，简单介绍了法国的特点，重点介绍了中国的中央与地方关系。
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联邦和邦联都是范围广泛的概念，代表一系列整合程度高低不一的政体。
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图4.1 联邦、邦联和单一制
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从左到右，国家权力结构从紧密到松散。
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第一节 联邦制度
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在复合政体中，联邦制代表相对紧密的政体结构。联邦国家具有统一的中央宪法，中央政府代表国家主权，并一般掌握着国家的军事和外交权。邦联制则更为松散，一般由条约联系在一起的成员国组成，因而不能被称为一个“国家”，也不具备一部统一的宪法。（但也存在例外，下详）
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目前，除中国以外的几乎所有“大国”都采取了某种形式的联邦制。世界上的联邦国家包括美国、德国、加拿大、澳大利亚、印度、俄罗斯等国。
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一、联邦制的思想渊源
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美国是世界上第一个联邦国家，在建立之初曾进行过相当仔细的考虑与辩论，且以后为世界各联邦国家所借鉴与效仿，因而讨论美国联邦的建立具有普遍意义。如本书第二章所述，美国立宪的首要目标是保障政治多元主义，联邦制就是为了保证多元主义的第一个体制选择。因此，联邦体制的建立并不是偶然的，而是美国制宪者在考察古今不同国家体制的利弊得失之后有意识作出的选择。当时，美国处于政治的十字路口，就国家的规模来说面临着大、中、小三种传统的体制选择。根据孟德斯鸠的推理，大国适合中央专制，中等国家适合贵族形成的封建统治，小国则适合经典的民主制。（Montesquieu，1988：124—126）美国没有简单地采纳其中任何一种模式，而是从政治多元主义的需要出发，糅合了不同体制的长处，形成了独特的混合型体制安排。
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联邦制是为了保障多元主义的一个制度选择。美国没有简单采纳大、中、小任何一种国家模式，而是形成了独特的混合体制安排。
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探讨 民主与规模
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公共选择学派的创始人布坎南和塔洛克曾在《同意的计算》一书中指出，代议制所带来的公共利益必须和其成本相平衡。（Buchanan and Tullock，1962）他们的考虑中心是统治成本问题，目的是在理论上设计一个能使统治成本最小化的宪政制度。他们假想了两种极端情形：由一个人决定社会政策的制度和由全体公民共同决策的制度。第一种制度的决策过程最简单，因而相应的成本也最小，但由于一个人缺乏代表性，其所决定的政策和社会的公共利益之间的差距也最大，因而其统治成本也必定很高。第二种制度最具有代表性，因而可以期望其所决定的社会政策最可能符合公共利益，但由于决策过程极为困难，最终的统治成本必然也相当高。宪政研究的任务是找到一个中间状态，使决策者具有足够的代表性，但规模又不至于太大，决策成本不至于太高。用数学的语言表达，如果B代表决策所要实现的公共利益，p（n）代表决策偏离公共利益的概率，C（n）代表决策过程的成本，其中n是决定决策机构代表性的决策人数，因而p和C都是n的函数，那么宪法设计的目标是使p（n）B + C（n）最小化。决策人数太多或太少，都将增加统治成本，因而良好的宪政制度应在两个极端之间寻求一个“平衡”。
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公共选择理论寻求一种宪政制度，使得统治成本最小化。
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以中国为例，如果把全部立法权都集中在全国人大，那么要达到和美国众议院的代表与选民的同样比例，就要求我国每个人大代表所代表的选民不超过50万人，也就是目前近三千人的规模。然而，全国人大并不是一个高效率的立法机构，且由于代表职位的业余性——就和17—18世纪的英国一样，普通人大代表也没有充分发挥出其应有的立法作用。可以预见，即使人大在将来获得专业化，如此庞大的机构也难以运行。美国众议院只有435名，是全国人大的1/5，而且议员全部是全职工作（尽管正式开会时间只有几个月）；尽管如此，众议院的运行已经相当困难，因而不得不组成多个委员会（committees）与分委会（sub-committees）。中国的解决方式是把大部分立法职能转移给人大常委会，后者只有一百多人，但其代表与选民的比例却只有1∶1000万。如此低的代表比例，不禁使人忧虑人大常委会的代表性。中国大概是世界上把立法权交给一个常委会的仅有国家，但它确实反映了一个大国的民主难题。
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中国人口数量给代议制带来特殊困难。
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