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第三节 单一制
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当联邦制走向紧密与集中的极端——当权力不断从地方向中央转移，它就到达了单一制。和联邦制与邦联制不同，单一制是一个在理论上比较狭隘的概念。一般地，它表明中央政府代表了国家的所有主权，且除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限权力；地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央命令，且不具备宪法保障的自治权力——这并不是说地方政府不是民主自治的，而是中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。因此，单一制国家的地方政权不可能有自己的宪法，因为地方政府的权限本身完全是由国家宪法与法律决定的。联邦或邦联中各成员之所以有自己的宪法，是因为这些体制的基本法律承认中央政府的权力是有限的，各地区成员掌握了主要的政府职能以及所有未曾明确划拨联邦的剩余职能。在单一制国家，虽然地方政府可能从事并管理着众多事务，但其相对低微的法律地位使之不可能拥有自己的宪法。事实上，在许多单一制国家，地方议会所采纳的普遍立法性文件甚至不能被称为“法律”。
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单一制：中央政府代表了国家的所有主权，地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央命令。
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目前，世界上的单一制国家包括中国、法国、英国、意大利等国。一个普遍的现象是，采取单一制的国家规模都相当有限——当然，像德国这样规模并不太大的国家也可能采取联邦制。根据孟德斯鸠及卢梭的传统观点，小国适合民主制度，大国适合中央专制。这种观点实际上预设了单一制，即在整个国家实行一种统一制度——或者民主制，或者君主制。因此，实行单一制的民主国家必然被局限于规模有限的社群。本书第一章曾经指出，在大国实行名副其实的单一制民主有其不可避免的困难，即使代议制仍然摆脱不了大国固有的困境。但联邦制打破了传统局限，通过把政府职能下放到地方，并通过宪法保障地方政府的民主自治，联邦宪法使得中央“大民主”和地方“小民主”同时成为可能——这并不是什么超越社会规律的“奇迹”，而是纵向分权使得民主政府在自己的管辖范围内有能力处理有限的事务。
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要在单一制实行民主，国家规模受到限制。联邦制使民主在大国成为可能。
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一、法国
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在法国革命之前，法国是一个封建国家。但如托克维尔指出，法国早在11世纪就开始了中央集权过程。到路易十四“大独裁者”的时代，法国已经是一个典型的中央集权国家了。自从在1789年的大革命扫除了地方封建势力之后，法国形成了统一的中央民主政府。不论以后采取共和抑或君主制，中央集权一直是法国政体的特征，地方政府缺乏独立自主权。直到20世纪80年代以前，中央政府一直通过行省的最高长官（prefect）来控制地方政府。和大独裁者路易十四（Louis XIV）时期的地方总督（intendent）类似，拿破仑时代的行省长官监督地方机构的决定，并可自行撤销违法的地方决定。市长从来是中央政府的代表，他通过行省长官向巴黎负责法律和命令的执行。市长可受到行省长官的纪律制裁，后者则只能受到中央部长的控制与处分。
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法国具有实行中央集权的历史传统。
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在大革命以前的封建制，法国地方的行政区划十分复杂。大革命消除了各地差异，划分了整齐的行政区域，分为行省（department）、专区（arrondissement）、县区（canton）和市镇（commune）四个等级。在后来的发展中，中间两个等级——专区与县区——受到很大削弱。近年来兴起了新的行政区域组织：大区和由地方团体联合组成的地域性公务法人。目前，最重要的地方行政组织是市镇、行省和大区。全法国目前被分成96个行省和大约38000个地区，这些众多的地区又结合为大约700个都市和1300个企业联合组织（syndicates）。地区是行政管理的最小单元，它们包括500个居民左右。
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法国的中央与地方关系有些类似于美国的州与地方政府关系。在美国，地方政府被认为是州政府的一个分支，没有独立的宪法地位。法国也是如此，因而宪法对地方政府几乎未加任何规定。第五共和宪法第72条规定：“共和国的领土单元是市镇、行省和海外领地……根据法律所规定的条件，这些单元应通过选举理事会来自行管理。在行省和领地，政府代表应对全国利益与行政监督负责，并保证法律获得尊重。”1982年，法国实行了有限程度的纵向分权。地方政府获得了财政控制，且市长开始具备独立于所在行省的自主权。市长现在无须任何法律或法令的明确或隐含授权，即可调控并决定地方治安与公共秩序事务。为了防止地方政府滥用权力并保证地方决定的合法性，原先的上级行政控制现被行政法院的司法控制所取代。
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近年来，法国实行了有限程度的纵向分权，地方政府获得了财政控制。
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二、中国
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中国是世界上单一制历史最长的国家。自秦朝统一以来，中国在两千多年的漫长历史中基本上保持着中央集权体制。对地方政府和人民而言，中央王权一直具有至高无上、不可抗拒的权威。当然，由于中国地大、人多，加上中央权力本身的局限性，它的控制实际上不可能深入到社会的各个角落。同时，地理上的隔绝和交通工具的限制，也给各地经济与文化交流带来了障碍，形成了多个稳定的地方群落和民族，从而使一定程度的地方自治成为现实的必需。在历史上，中央政府也确实依赖地方官吏与乡绅实现统治。因此，在中央集权的大框架下，中国社会从来带有显著的地区差异和地方自治的特征。如果说中国是一个“单一制”，它必定是一个多元化的单一制。
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中国是单一制历史最长的国家，中央王权一直具有至高无上的权威，但地区差异使中国的单一制具有多元化。
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（一）历史沿革
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在历史上，中国的行政区域几经变化。公元前221—207年，秦始皇建立了第一个统一的中央集权帝国。全国分为36个郡，下设县、乡、亭、里等行政区域。汉朝恢复封建，设置了州、郡、县三级权力，并为魏、晋、南北朝所沿袭。隋朝改为郡、县两级，至唐宋又复改为道（路）、郡、县三级制度。元朝创立省级行政区划，设置了省、路、府、州、县五级制度。明朝恢复为省、府、县三级。清朝设置了18个省、5个将军辖区，共26个行政区。辛亥革命之后，北洋军阀建立了22个省、5个特别行政区，实行省、道、县、乡四级管理体制。1928年之后，国民党政府基本上实行省、县、乡三级统治。（王士如编，1993：185）
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1949年之后，中国的行政区域又经过了几个阶段的变化。建国初期，曾建立东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区，直接领导省、市单位。1954年，各大行政区委员会陆续撤销，省级单位直接归中央领导，实行了省、专员公署、县、区、乡或公社的“三实二虚”制度。所谓“三实二虚”，就是指在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是行政公署，县级政府的派出机构则是区公所。（王士如编，1993：186，188）直辖市和人口20万以上的市都设区，市辖区再划分为街道，下设派出所。直辖市和省辖市可以领导县和自治县。1975年，专区改为地区，并成为实体权力单位。1978年以后，“三实二虚”制度又得到恢复，并增设了自治县和一些市，恢复了乡、镇和民族乡。
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1982年宪法第30条规定了中国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县，自治州则分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是“民族自治地方”。因此，中国现行的行政区划基本上采取三级制：省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。有的省、自治区下设自治州、市，而州、市下属的县级单位又设立乡级单位，因而属于四级制。据2004年统计，中国目前共有283个地级市、374个县级市、852个市辖区、5904个街道办事处、2862个县级区划、17781个乡、19171个镇和652718个村民委员会。
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为了适应改革开放的形势，宪法第31条进一步规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”和省、自治区、直辖市一样，特别行政区也是直属中央政府领导的一级地方政权，并按照“一国两制”的设想，可以实行不同的社会与法律制度。1997年和1999年，香港和澳门回归后成为中国的两个特别行政区。另外，经全国人大批准，广东、福建与海南省还划分出一定区域，设立经济特区。目前中国有四个经济特区：深圳、珠海、厦门、汕头。
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“一国两制”构想是单一制宪法下的创举。
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根据宪法第62条与第89条，行政区域的设立、撤销、合并或更名需要经过分级审批程序。全国人大负责批准省、自治区、直辖市的建置以及特别行政区的设立，这些区域的划分与界线变更则由国务院审批；国务院批准自治州、县、自治县、市及市辖区的建制，并可授权省、自治区、直辖市政府审批县、市及市辖区的部分行政区域界线之变更。省、自治区、直辖市政府批准乡、民族乡、镇的建置和划分。
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（二）中央与地方的立法关系
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在“依法治国”、建立“法治国家”的大环境下，中央与地方关系必须获得法律的界定。1982年宪法第3条只是规定了一个笼统原则：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法并没有明确说明如何界定中央和地方所行使的职权，也没有具体规定如何解决中央和地方法律规范之间的冲突。但这些冲突实际上相当常见，因而导致了普遍的“立法打架”现象。为了解决这个问题，第九届全国人大第三次会议于2000年3月15日通过了《立法法》，并于同年7月1日开始实施。《立法法》是规定法律规范的效力、等级、制定程序以及冲突解决方式的基本法，在某种意义上是“法律的法律”。
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宪法并没有明确说明如何界定中央和地方所行使的职权，也没有具体规定如何解决中央和地方法律规范之间的冲突。《立法法》规定了法律规范的效力、等级、制定程序以及冲突解决方式。
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