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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804402]
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三、议会程序
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（一）议会的召集
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在英国历史上，由于议会是从国王的辅助机构脱胎而来，是否召集议会、何时及何地召集议会都由国王自己全权决定。这样，议会开会自然极不规则。在以后的政治斗争中，议会逐渐独立并掌握了主动权，议会的集会日期、地点和期限亦逐渐固定下来。例如美国联邦宪法第一章第四节（经第二十修正案修改）规定：“国会应每年至少集会一次，且这次会议应在元月3日中午开始，除非他们通过法律选定了另外一天。”第五节规定：“在国会开会期间，任何一院不应不经另一院的同意而休会超过3天，也不应在和两院开会地以外的地方重新开会。”总统并没有权力召集或解散国会，即使出现紧急状况也是如此。国会开会一般对外公开，并保持记录：“各院应保持其议事录，并不时发表有关议事录，除了那些据他们判断要求保密的部分；且各院成员对任何问题的赞成与否决应根据1/5到会议员的愿望而被记到议事录上。”（宪法第一章第五节）
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通过政治斗争，议会逐渐掌握了召集和开会的决定权。
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与此类似，法国第五共和宪法也规定了议会的召集程序。根据第28条，议会有权在每年举行两次普通会议。但一反以往规定会议最短期限的宪法惯例，第五共和宪法规定了会议的最长期限：“第一次会议应始于10月2日；它应历时80天。第二次会议应始于4月2日，它不得超过90天。”另外，议会还可在某些情形下召开特殊会议。第29条和第30条分别规定：“在总理或众议院多数成员的提请下，议会应召开非常会议，以考虑某特殊议程”；“除了议会有权集会的情形，非常会议应经由共和国总统的法令而召开并休会。”在一般情形下，议会开会对外公开，且内阁有权参与。第31条和第33条规定：“内阁成员应可参加两院会议。如果如此请求，其意见应获得听取。”“议会两院会议应该公开。争论的详细报告应发表于‘政府议事录’（Journal Official）。在总理或其1/10成员的提请下，每个议院可召开秘密委员会。”
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议会开会具有固定期限，一般把每年一半时间用于开会。
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（二）立法程序
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在所有现代民主与法治国家，议会的首要职能是制定法律。为了保证法律代表社会的公共利益，宪法一般规定了立法所必须遵循的程序。立法程序主要包括四个过程：议案的提出、讨论、通过和颁布。法律的颁布过程几乎完全是一种形式，因而在此不予讨论。
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一般而言，议员个人、国家元首或内阁领导均有权提出议案。美国宪法虽未明确规定，但在实践中一直是这么做的。法国第五共和宪法第39条规定：“总理和议会成员皆有权提议立法。在获得国政院之协商后，内阁议案应在部长会议获得讨论，并向两院之一的书记备案。”德国《基本法》第76条规定了立法的提案过程：“［1］法律提案应由联邦内阁、众议院或参议院成员引入联邦众议院。［2］联邦内阁的法律提案应首先递交参议院。参议院有权在六个星期内对该法案陈述意见。［3］参议院的提案应在3个月内由联邦内阁提交众议院。这时，联邦内阁应陈述其观点。”
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议员、国家元首或内阁领导一般均有权提出议案。
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在立法程序中最为复杂的流程是议会的讨论。议会讨论的程序一般由专门立法规定，宪法至多提供一个轮廓。在普通开会期间，议会把大多数时间用于总统或内阁提出的预算方案。在所有法案中，预算和征税法案占据着特殊地位。美国联邦宪法第1条第7款规定：“所有征集岁入的法案必须来自众议院；但就和其他法案一样，参议院可以提出或同意修正案。”法国宪法第39条规定：“财务法案应首先被提交众议院。”第48条规定：“根据内阁制定的顺序，对内阁提出或同意法案的讨论应在议会日程中享有优先权”，因而内阁实际上控制着议会讨论的议程。
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议会一般把大多数时间用于总统或内阁提出的预算方案。
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由于立法任务繁重，现代议会一般在正式讨论前由专门委员会对立法提案进行筛选、酝酿和完善。图5.3描绘了美国国会两院立法的实际操作程序。在议院负责人收到提案之后，酝酿过程即已开始，议案被送交委员会或小组委员会（subcommittee）讨论。只有在委员会审议完毕后，才能进入下一个议程。提案被相继交给听证委员会（hearings committee）和众议院的规则委员会（rules committee，）或参议院的多数党领袖，听取其修改意见并送交议院全体讨论。在该院讨论通过后，法案被送交另一院讨论，上述程序重新开始。在程序结束后，另一院可对前院议案提出修改，并将修改后的法案送回前院再进行表决。如果法案就此通过，便送交白宫由总统批准；否则，两院将组成联合委员会（conference committee），并产生共同的会议报告，以期获得两院采纳。
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同一个法案在两院同时进行讨论，一般先由有关专门委员会对立法提案进行筛选和加工。
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宪法一般规定立法应以同样文本由两院同时通过，但如果在协商后两院不能达成共识，那么众议院可以采取最后决定。例如法国宪法第45条规定：“每项内阁或议会法案皆应相继受到议会两院之审查，以期通过全同的文字。”如果两院之间产生歧见，以致在各院二读之后不可能采纳内阁或议会法案，或如果内阁宣布事务紧急，两院在初读之后不能采纳法案，那么总理有权召集由两院同样人数组成的联合委员会，以考虑正在讨论之中的有关事务之文字。如果联合委员会未能赞同一个共同文本，那么在两院再读之后，内阁可提请众议院给予最后决定。对于组织法，“如果两院之间缺乏协议，那么众议院必须以成员的绝对多数，才能在终读时采纳法案。”（第46条）
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对于两院权力不平等的国家，如果法案不能以同样文本通过两院，众议院的意见一般是决定性的。
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图5.3 美国国会的立法程序
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从这张相当简化的流程图可以看到，两院制的立法程序要比一院制复杂困难得多。参照Lowi and Ginsberg，1990：213。
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和法国类似，德国议会两院在立法事务上的权力并不完全平等，其中众议院占据着主要地位。对于一些影响到各州的重要立法事务，如地方行政、教育和文化设施，立法必须通过参议院同意。这时，参议院的立法权类似于美国联邦政府的参议院。对于其他类型的事务，参议院只能延迟法案成为法律；众议院可以压倒参议院的反对。第77条规定：“联邦法律应被联邦众议院所制订。在他们采纳之后，法案应无延期地由众议院院长传送给参议院。”第78条规定：“如果参议院同意……，那么众议院所采纳的法案就将成为法律。”但如果参议院不同意，第77条又规定：“在收到被采纳法案的三周内，联邦参议院有权要求众议院和参议院成员组成委员会，联合考虑立法提案……如果成为法律的提案必须经过参议院之同意，那么众议院和联邦内阁亦可要求召集委员会。如果成为法律的提案不要求参议院之同意，那么参议院可在［两周内反对被众议院所采纳的提案。］如果反对意见被参议院的多数表决所采纳，它仍可被众议院多数成员之决定所否决。如果参议院以至少2/3的多数表决采纳了反对意见，那么众议院的否决亦要求2/3的多数［表决］，并超过众议院的半数成员。”因此，要否定超多数的参议院反对意见，众议院也必须具备同样的超多数意见才能成功。
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少数三权分立国家的立法必须由参众两院同时通过，且国家元首具有有限的否决权。例如美国宪法第1条第7款规定：“每项法案必须在众议院与参议院获得通过，并在成为法律之前，送交合众国总统；如果他赞成，即应签署之，但若不赞成，则应连同否决意见一并退回提议的那一院。”如果总统否决了法案，国会两院只有以2/3成员的同意，该法案才成为法律。
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美国宪法要求法案必须同时通过国会两院。如果总统否决了法案，只有两院以超多数再次通过法案才成为法律。
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在一般情况下，议会多数同意就可以通过法案。但为了照顾到成员国的利益，欧洲共同体的立法程序尤其复杂。共同体的主要立法机构是部长理事会，其表决规则通常有两个极端：一极是“简单多数”（majority），即理事会决定只要求多数成员国表决赞成即获通过，并对少数持反对意见的成员国具备约束力；在运作上，这意味着各成员国的政府主权被部分转移到共同体机构。另一极则是“一致同意”（unanimity或common accord），即理事会决定必须获得各成员国的全体赞成方能通过，任何一国的反对都能否决整个共同体政策；在运作上，这意味着成员国完全保留其政府主权。在现实中，“简单多数”规则只适用于很少类型的共同体决定，如理事会制订自身的程序规则，或要求执委会从事研究、提出方案。另一方面，“一致同意”规则亦只限于对其他权力机构发生重要影响的领域：如改变欧洲法院的法官和总辩护官人数、改变欧洲初审法院的管辖权、改变执委会人数、建议对欧洲议会的选举采取统一程序、接受新的成员国及有关协议，以及一些政治上高度敏感的决定——如间接税的协调、通过共同体法律的普遍权力、在特殊情形下授权国家补贴等。对于大多数关键的共同体政策——如“四大自由”、关税联盟（Custom Union）、竞争政策以及农业、渔业和交通共同政策，共同体条约规定了在两极之间的折中表决规则——“限额多数”（qualified majority）。如果理事会被要求按限额多数通过决定，其成员的表决应按照条约第205条第2款所规定的成员国权重。限额多数规则要求近3/4的成员国赞同，但没有任何成员国具有绝对的立法否决权。
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