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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第一部分 理论
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第二章 行为体的利益、政策偏好与国际合作需求
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当国内行为体分享政策制定权并且它们的政策偏好不同时，将国家视为单一行为体就有曲解国际关系的风险。若多头政治主导的话，会影响国家在国际政治中的活动方式。本章提出我的主要论点的基础：国内偏好结构是理解国际合作的关键。国内行为体的偏好是根本性的。本章从三个关键国内行为体集团——行政机构（总理或总统）、立法机构和利益集团——的利益入手，然后从它们的基本利益推导出它们的政策偏好。本章讨论的核心问题就是这些群体为什么会对合作感兴趣，主要任务就是表明在什么条件下这三组行为体会具有愿意进行国际合作的政策偏好，在什么条件下它们的偏好会出现重要分歧。
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国内政治中行为体的政策偏好是从其基本利益中推导出来的。假定行为体具有特定的根本性利益，如用各自的效用函数来表示，行为体会努力最大化其效用。对政治行为体而言，这意味着最大化其维持自身权位的能力；对社会行为体而言，则意味着最大化自身的净收入。这两者最希望的政策——或者说它们的“理想点”（ideal point）——就是在该议题领域能够最大化它们基本利益的政策选择，也就是维持政治权位或最大化收入。本章尝试将这些行为体政策偏好的形成模型化，提出可能产生不同国内偏好结构的条件。我尤为关注分治政府（divided government）的情况，也就是行政机构和立法机构偏好的不一致性。我在第三章中将讨论分治政府的偏好结构对国际合作具有的重要影响。本章将分析在什么样的条件下，分治政府更易出现。
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行为体：行政部门、立法部门和利益集团
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两类政策偏好是重要的：政治行为体的偏好和社会行为体的偏好，前者如行政机构和立法机构，后者如利益集团。这三种行为体都被假定为单一理性行为体。这种假设是重要的，下面笔者将解释这些假设对不同行为体的意义。
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行政机构是指政府或者内阁的执行机关，或者是议会体系下由总理所领导，或者是总统制下由总统所领导，同样也包括两种体系中辅助内阁工作的各部门。很明显，将行政机构设定为“单一的”是简化的假设。行政机构内部的政治可能与它们同其他部门间的政治一样复杂和重要（King 1976）。但为了研究的目的，笔者还是将行政机构设想为单一体，并通过以下三种方式来理解。首先，因为总理或者总统在内阁中居于首要地位，所有决定都需其支持才能通过。因此，总理或者总统是可以代表行政机构的行为体。其次，有人可能认为在单个政策议题上，负责此议题的内阁官员是最重要的（或唯一的）决策者，因此作为单一行为体的行政机构就是部长（Laver and Shepsle 1995）。相对应，我们还可以将行政机构视为中间内阁成员（median cabinet member），也就是对一项政策投下关键一票的内阁成员代表了行政机构。无论依据哪种方式——我是采取第一种假设——结果都是可以将行政机构视为单一行为体。
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行政机构同样也被看作是理性的。行政机构寻求自身效用最大化，假定其首要效用依赖于竞选连任（reelection）。竞选连任不是政治行为体的唯一目标，有人认为政治行为体最希望执行本党纲领（比如de Swaan 1973）。在现实中，这两种动机某种程度的混合或许更为准确。但是，这里我还是简化假设，认为维持权位是行政机构的主要目标。正如斯奈德（Snyder）和戴辛（Diesing）所指出的，“任何希望参与公共行动的政治家都要保持或者增加自身权力、权威或者影响力。如萨姆·雷伯恩（Sam Rayburn）观察到的那样，‘要想成为政治家，就必须参与选举’”（1977：354）。
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追求权位的动机假设由来已久（Downs 1957）。这项假设实际上意味着行政机构的政策偏好不需要考虑它们的党纲或者竞选承诺。相反，行政机构可以挑选最能直接有利于自身选举利益的政策。而且，也意味着选举考量推动政策选择。“经济政策是由政治行为体选择的，政治行为体寻求通过选举赢得职位。因此，经济政策形成的全面理论必须要将政治决策者所面临的选举动机考虑进来”（Austen-Smith 1991：73）。
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为了自身连任机会的最大化，行政机构必然关心两个要素：总体经济和支持自己的利益集团的偏好（比如Grossman and Helpman 1994，1995）。行政机构首先必须确保经济总体绩效良好。经济衰退可能会导致选民支持在野者，寄希望他们会改善状况。近来对西方民主国家经济与选举关系的一项出色研究表明，选民会通过对国家状况的回顾性经济评估来惩罚或者支持当政者（Lewis-Beck 1990）。这种“绩效制约”迫使行政机构不能仅仅考虑取悦自己支持者的政策，也要考虑有利于整体经济的政策。关心总体经济绩效构成了对第二项因素的制衡，即他们对特定利益的支持。
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尽管选民最终（直接或间接地）选出政治领导人，但是特殊利益集团能够极大地帮助领导人。他们可以提供捐助、选票、竞选组织以及吸引媒体等，所有这些都可能决定竞选的成败。领导人需要利益集团的支持，为了获得他们的支持，领导人必须促进有利于这些集团的政策，或阻止不利于这些集团的政策。“政治家通过选举得到权位，为了获得竞选所需要的资源，他们要在竞选纲领中加入资源分配的政策……这些（政策）会吸引偏好这些政策的利益集团提供资源以支持相应的候选人”（Austen-Smith 1991：73）。因此，行政机构关心自己赢得连任机会的最大化，这既依赖于经济状况，也依赖于关键利益集团的支持。行政机构将尽量选择既能促进国家经济状况，又能有利于特定利益集团支持者利益的政策。国际合作所需要的政策也只有符合这个标准才会被选择。
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第二个行为体是立法机构。我们仍将其假设为单一的、理性的行为体。这两个假设也不是没有问题。肯尼斯·谢泼斯（Kenneth Shepsle）的一篇文章的标题概括了单一行为体假设的问题：“国会是‘它们’，而不是‘它’：国会的意图是矛盾的。”像行政机构一样，立法机构也有重要的内部政治，这会影响立法机构的运转以及政策的选择（比如Fenno 1973；Krehbiel 1992）。而且，两院制明显地破坏了单一立法机构的假设。然而从这些考虑中抽象出来似乎仍是有用的。我们想知道的是立法机构是否会投票支持行政机构提出的相关国际协定。因此，可以关注于中间议员（median legislator）。对国际协定投下关键性一票的立法机构成员就成了代表单一立法机构的行为体。他的偏好就是我们所指的立法机构的偏好。
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像行政机构一样，议员们也被假设是理性的。他们寻求自身效用的最大化，这种效用也是从维持职位中推导出来的。政治行为体——立法机构和行政机构——都被假设具有相同的利益，尽管它们会偏好不同的政策来实现各自的利益。因此，议员也要赢得连任，这依赖于经济状况的好坏和特定利益集团的支持。他们将偏好那些能够促进经济增长并为其利益集团支持者带来利益的政策。但是，这些政策同行政机构偏好的政策有可能相同也可能不同。
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如果立法机构和行政机构具有共同的利益，那为什么两者的政策偏好不同？行政机构和议员代表了不同的选区。他们选区的特定利益的类型和重要性可能都不同。在总统制下，行政机构和立法机构分开选举，这点尤为明显。总统必须要考虑全国选区，而议员则关心自己的地方选区。依据选举法，他们的选区可能仅代表国家或大或小的一部分。而且，复数选区的议员可能仅代表该选区的一部分，这进一步缩小了他们的选民，可能会加剧与行政机构偏好的差异。正如奥尔森（Olson 1993）和其他学者（比如Lohmann and O’Halloran 1994）指出的，具有更多管辖权的政治家会更关心国家整体情况，因此与那些具有较小管辖权的政治家具有不同的偏好。
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在议会制下，行政机构和立法机构出现偏好差异似乎不太可能。总理通常由议会选出，因此议员选举可能被认为等同于总理选举。然而，每个议员主要关心各自选区，而总理必须要考虑所有选区，尤其是中间选区。正如舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992：3—4）所观察到的那样：
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民主制度的主要困境是，如果民主制度自身运转良好，代议机构所竭力做的与行政机构必须做的之间存在差异。代议机构……是大众的代表。典型的民主代议机构是为了给地方利益发言权或是促进政体/社会内的意识形态或政党多样性而被选举出来的。也就是说，从本质上讲代表就该是代表狭小利益的。而行政机构则要负责解决那些涉及国家整体利益的政策问题，以及阐述国家的目标。
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行政机构对国家层次的关注以及议员对当地的关注能够解释为什么尽管议员和行政机构具有同样的利益，但是两者具有不同的政策偏好。
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第三类行为体是利益集团。每一个利益集团也被假定为是单一的和理性的。正如有关集体行动的研究表明，利益集团的内部政治是重要的（Olson 1965）。但是笔者的假定是每个利益集团作为一个整体行动，这反映了中间成员的偏好。而且，如后面将具体讨论的那样，每个利益集团都是理性的，利益集团尽力实现其成员收入的最大化，比如工资、利润等。这个假设不需要像前两个那样做太多的证明，因为这个假设是相当普遍的。因此，一个利益集团偏好于能够使其收入最大化的政策，它将支持会促进其利益的有关国际合作的政策，或反对那些将降低其利益的政策。
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在这个模型中，这三类国内集团的政策偏好与外国政府的政策偏好被用来界定“偏好结构”。偏好结构在一个维度上与这些集团相对的政策偏好联系在一起。也就是，它假设行为体的政策偏好是可以水平排列的，行为体对政策的期待程度不同。它们的偏好被简化为在一个单一维度上。这个假设是重要的且常被运用的假设（McKelvey 1979；Schofield 1983；Enelow and Hinich 1990；Romer and Rosenthal 1978，1979；Ferejohn and Shipan 1990；Laver and Hunt 1992）。当然，这个假设也有经验支持（Poole and Rosenthal 1991）。这样，我们就可以为每个集团的偏好加上不同的标签，根据其与外国偏好的关系，来界定它是鸽派还是鹰派。那些同外国偏好相接近的行为体就是鸽派，而不一致的则是鹰派。“鸽派”或者“鹰派”是用来简化行为体的偏好类别，这两个词语既非规范的词语，也不是贬义词。与其说行为体相互间偏左或偏右，不如说某集团的政策偏好相对于其他行为体更温和或更强硬。因此，偏好结构因行为体偏好的相对差异而不同。
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行政部门的偏好与立法部门的偏好：分治政府
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本节讨论为什么政治领导人的政策偏好可能不同，尤其是行政机构和立法机构之间的偏好差异。如上面提到的，政治行为体具有相同的基本利益——维持权位，但是也可能具有不同的政策偏好。行政机构和中间议员间政策偏好的分歧产生了分治政府。这些偏好的分歧越大，政府分治程度越高。
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这里分治政府是一个连续性变量。分治政府常被当成一个两分概念——控制行政机构的政党与国会中的多数党或者一致或者不一致。这种两分法并不总是有用的，因为党内的分歧也很重要。如果国会多数党同时控制行政机构，但是缺少党纪和/或出现内部分裂，那么所谓的单一政府可能也会分裂。我强调当行政机构的理想政策选择不同于中间议员时，这些因素将会使行政机构和立法机构之间的分歧更大。
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通常分治政府是专用于总统制政府的术语。在总统制下，如果总统所在的政党不能控制议会的多数，那么就会出现分治政府。在总统制下，总统和国会被选出来代表公众，而且通常是分开选举。当总统和国会的政策偏好不同时，它们之间的潜在冲突就会升级。作为一个两分概念，这个术语意味着行政机构的偏好与立法机构不同（比如O’Halloran 1994；Lohmann and O’Halloran 1994），政党归属被用作表示偏好的指标。作为一个连续变量，这个术语可以描述这些偏好如何不同。即使同一政党控制这两个机构，如果党纪松弛和/或因为行政机构和国会的选区差异而两者偏好不同，这个概念也能概括这种可能的偏好差异。像美国这样的两党制总统制，分治政府可能会时有出现；但是，在多党总统制下，比如拉美国家，国会的多数依赖于政党联盟，因此分治政府更是相当常见。
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分治政府在“半总统制”的政治体系中也非常可能出现。在这些体系中，总统制和议会制的程序混合在一起（Lijphart 1984；Shugart and Carey 1992；Baylis 1996）。半总统制——比如法国第五共和国以及目前芬兰、俄罗斯和一些东欧国家的体系——就是普选的总统加上总理领导的、需要国会信任的内阁，半总统制产生两个机构来代表选民。当国会多数议员来自和总统相同的政党，这些体系更像单一的总统制。当总统的政党不同于控制议会多数的政党，分治政府就出现了，总理和总统之间的冲突可能加剧。
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