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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第八章 北美自由贸易协定和马斯特里赫特条约中的欧洲货币联盟，1989—1993
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20世纪90年代初期见证了两个重要合作协定的达成。1992年，美国、加拿大和墨西哥签署了北美自由贸易协定（NAFTA）。1993年，提议12个“欧共体”成员组成货币联盟的《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty，下简称“马约”）也开始生效。1这两个协定代表了重大的合作措施。在这两个案例中，参加国都同意放弃不同的政策工具，并协调它们的经济政策，因此也就放弃了一定程度的政策自主性和国家主权。核心问题还是为什么这些国家的政治领导人选择了合作，为什么在这两个案例中，他们都能够达成协定？
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首先，在这两个协定所涉及的影响深远的经济变化的给定成本下，为什么政治领导人发起这些谈判？北美洲的自由贸易协定和欧共体成员国间的货币联盟在此前都曾尝试过，但都失败了。1911年，加拿大和美国之间的自由贸易协定遭到加拿大公投的反对。1980年，墨西哥加入关税及贸易总协定也被国内否决。1970年由欧共体成员签署的呼吁货币联盟的维纳报告（Werner Report），也在随后的动荡岁月中胎死腹中。尽管在20世纪90年代初由不同的领导人掌权，但是这些事件仍会警示他们相关的潜在问题和巨大成本。其次，在冷战结束和20世纪80年代末90年代初经济困难的条件下，这两个因素被某些学者认为破坏了国际合作的利益，为什么国家间的协定仍然是可能的？
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最后，本章讨论什么因素使得国内批准成为可能。谈判这两个协定的政治领导人都必须获得或是立法机构或是选民的支持。在这两个案例中，批准都面临着挑战。NAFTA协定面临着美国国会的艰难辩论，而且加拿大的新总理几乎否决了协定。“马约”用了两年时间才获得批准：丹麦第一次没能通过对“马约”的批准；英国和丹麦是在协定做了重要修改后才获得通过的；法国是在全民公投中勉强通过；而最后批准协定的德国也是在宪法法院的判决下才获得通过。本章模型指出可能导致这些问题的三个因素：严重的分治政府状态、缺少利益集团的背书以及批准程序的变化。这些条件都出现在这两个案例中了么？
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与前几章中的成对案例不同，本章的这两个案例都代表了成功的合作协定。两个协定中，国际的和国内的谈判尽管经常处于煎熬之中，但还都是富有成效的。“马约”中欧洲货币联盟条款是否得到了完全执行并不是本章的重点，本章关注的是欧共体成员国签署了条约并开始执行的前两个阶段。选择这两个案例是因为它们代表了当下国际合作的努力。在前面的案例中，美国霸权、第二次世界大战结束、冷战开始以及苏联的威胁等都是作为背景因素。在本章中，这些因素基本上都已经消失。国际环境中的这些变化改变了合作的进程么？
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本章讨论的核心问题就是前面提出的双层博弈模型能否帮助我们理解在这两个案例中为什么合作成为可能。就发起谈判而言，对国内经济和选举的担心是国家政治领导人的主要议题么？国际协定的条款是由国内约束条件所框定的么，也就是，国际谈判者是否会为了他们的国际谈判而关注于获得国内的支持？笔者预期偏好结构和复原点影响了协定内容。最后，为什么在这两个案例中批准是（相对）成功的？解释前面案例的三个关键变量能解释本章中的案例么？在前面的案例中，分治政府的程度、关键国内集团对协定的背书以及批准程序的变化都在决定国际合作努力的命运中发挥主要作用。
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和其他案例一样，我们将看到，这两个案例也证实了国内政治的重要性。合作的决定首要的是同国内政治相联系。首先，政策单边改变是协定的必要先决条件。国内批准过程漫长而困难，一定比国际谈判更耗时，而且可能更困难。1990年9月，在墨西哥的要求下，美国、加拿大和墨西哥就北美自由贸易区展开了谈判，这个协定在几年之内将三国之间的贸易壁垒全部取消。1992年8月，经过14个月的谈判，三国签署了《北美自由贸易协定条约》，之后各国都需要批准条约。
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美国和加拿大的批准都是困难的。墨西哥政府需要其参议院的简单多数投票。控制政府的革命制度党（PRI）同时也控制着参议院64个席位中的61席，因此批准是容易的。在美国，全国大选牵涉其中。1992年11月，比尔·克林顿的当选迫使就条约的部分内容重新谈判，但是也意味着美国分治政府将结束一段时间。经过1993年一整年的漫长争论，克林顿在年底确保了协定的最后通过。对加拿大来说，北美自由贸易协定的批准同样困难。艰难的经济状况和缺少支持使得在1993年春保守党政府注定垮台。加拿大选举出了由自由党控制的新政府。在威胁否决协定之后，政府最终批准了该协定。在1994年1月，经过了至少16个月的批准条约的国内谈判，北美自由贸易协定终于生效。
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在1987年单一欧洲法案（Single European Act）签订不久后，就开始了关于欧洲货币联盟的讨论。法国开始推动货币事务的进一步合作，尤其是欧洲中央银行（European Central Bank，ECB）和单一货币。在20世纪80年代初，法国政府开始放松对金融市场的管制，这个单边决定为法国政府推动欧洲货币联盟提供了动力。在1988年，法国财政部长爱德华·巴拉迪尔（Edouard Balladur）提议就欧洲货币联盟展开谈判。这个提议得到了除英国之外所有欧共体成员的支持。由欧共体委员雅克·德洛尔（Jacques Delors）领导、主要由中央银行行长参加的德洛尔委员会开始设计欧洲货币联盟执行计划草案，在1989年4月提交了该计划。1990年12月，在经过修改并通过了德洛尔委员会报告之后，欧共体发起了一系列政府间就货币联盟条约细节的谈判。这几乎同德国统一同时发生。一年之后，在马斯特里赫特欧共体领导人峰会上，尽管英国反对，其他所有国家还是签订了条约，该条约不仅包括货币联盟，而且也涉及更多议题。
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下一步就是12国的国内批准。批准问题的出现甚至更早，但主要在随后两年——从1992年初到1993年底——批准问题主导了议程。每个国家都需要投票来通过条约，但是所用方法各不相同。一些国家诉诸全民公投（丹麦、爱尔兰和法国），一些国家仅需要国会的简单多数（葡萄牙、英国、荷兰、意大利和希腊），而其他国家则需要国会的特定多数，通常为三分之二，来实现宪法修正（法国、卢森堡、西班牙、比利时和德国）。
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1992年6月第一个批准条约的努力——丹麦的全民公决——不幸没能获得通过。这阻碍了其他国家的批准，尤其是恶化了对该条约的社会舆论。爱尔兰、法国、英国和德国纷纷出现问题。在1992年6月末，爱尔兰以微弱多数通过了条约。法国首先在国会内面临一场斗争，然后还要面对全民公投，在1992年9月的公投中以极其微弱的优势通过了条约。也是在这个时候，欧洲货币体系发生了第一次货币危机，使得英镑和意大利里拉退出了欧洲货币体系，迫使其他货币重新定价，并威胁到了体系的生存以及欧洲货币单位。英国政府将投票推迟到1993年底。这时，欧洲货币体系发生了另一次危机，国家间汇率的联系机制必须放松，从而从根本上损害了欧洲货币体系。在1992年底，德国政府在国会中赢得了对条约的批准，但是还面临着敌意不断增强的公共舆论，以及宪法法院的挑战，这些终于在1993年10月得到解决。因此，在1993年11月，“马约”得到所有欧共体成员的正式批准。就北美自由贸易协定而言，批准的国内谈判比国际谈判需要更多的努力和时间。其原因将在本章中详述。
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北美自由贸易协定
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国内偏好和制度
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在1990年初，墨西哥和美国开始讨论自由贸易区的可能性。墨西哥和美国双边谈判的灵感是来自1988年加拿大—美国自由贸易协定的成功签署，该协定被视为北美自由贸易协定谈判的原型（Whalley 1993：357）。北美自由贸易协定谈判是由墨西哥政府提议的。1990年9月，墨西哥总统卡洛斯（Carlos Salinas de Gortari）正式要求美国政府展开谈判（Financial Times，September 19，1990；Pastor and Wise 1994）。但是直到1991年6月，在国会同意开始谈判并赋予美国总统所需要的快轨道批准过程之后，官方谈判才开始。因为美加自由贸易协定成了对加拿大政府的主要攻击原因，加拿大也放慢了加入的进程。很大程度上，三个国家国内的分歧减缓了谈判进程。
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在这三个国家中，关于贸易政策的内部纷争是非常明显的。总的来说，支持和反对自由贸易并不是按照左—右的划分或者政党的界限。三国中执政的行政机构以及面向国际的商业部门都支持贸易自由化。与之相对，面向国内的商业部门、工会、农业部门以及很多民族主义的政治家——通常在国会中——反对自由贸易。就自由贸易的价值，这三国中的政党都陷入内部分裂。但是，最严重的分裂还是在美国，在1990年到1992年美国始终处于分治政府状态，共和党控制了总统体系，而民主党则控制了国会。但是，因为政党内部的分歧，这三国中都是温和派的行政机构面对更为强硬的立法机构。
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作为发起国，墨西哥及其偏好结构就尤为值得注意。最为重要的是墨西哥政府及其长期执政党（革命制度党）的偏好变化。几乎在整个20世纪，一直由革命制度党控制的墨西哥政府采取了进口替代工业化的保护主义体系，将进口替代工业化作为避免经济过分依赖美国的核心发展战略。自由贸易区同此前长期所持的原则截然不同。
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有趣的是，在北美自由贸易协定谈判之前，墨西哥保护主义和进口替代工业化已步入尾声。在20世纪80年代初，墨西哥政府开始了大规模的单边经济改革项目。在1982年债务危机和第二次石油冲击之后，1983年墨西哥开始了全面的改革进程，在10年内几乎取消了所有配额，并且将关税平均下降了10%（Schott 1989：255—260）。在其改革进程的中间——1986年，墨西哥也决定加入GATT。如果缺乏这个来自内部的贸易自由化决定，墨西哥会对北美自由贸易协定没有兴趣。实际上，北美自由贸易协定成了逻辑上的下一步。1989年一位分析者指出：“考虑到墨西哥进口自由化的高速度……很难想象如果不向墨西哥的部分主要贸易伙伴作出让步，墨西哥会这么快朝更自由的贸易机制发展”（Schott 1989：267）。而且，北美自由贸易协定提供了将此前单边进行的贸易自由化战略加以锁定的方式。通过加入自由贸易区，墨西哥不能再单边改变政策并重回保护主义，至少那样做要付出更多的实际成本。“北美自由贸易协定能够加强墨西哥已经在执行的贸易改革，更好地帮助其政策制定者抵御国内的保护主义压力”（Calvijo 1993：386）。这增加了其政策变化的可信性，从而也就增加了其有效性。
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1984年到1988年，墨西哥单边贸易自由化政策先于北美自由贸易协定的提议，是自由贸易协定的主要催化剂。1986年加入GATT的决定也是执政的革命制度党偏好变化的结果。两个案例中的利益出于同样的考虑。很多人都同意到1982年墨西哥经济处于摇摆之中：增长停滞、高通货膨胀、资本外逃和低生产率。这些经济问题又对执政党造成了政治危机。当经济形势恶化，对革命制度党的持续执政提出了挑战。事实上，革命制度党在1988年仅勉强赢得总统选举。在这些条件下，自由贸易战略似乎成了复苏经济以及减少政治问题的少数方法之一。到20世纪80年代初，“在石油的低价格和债务危机后缺乏外国资本的条件下，更加开放的对外贸易战略似乎是墨西哥获得快速的和可持续的经济增长的少数办法之一”（Schott 1989：258）。
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贸易自由化和北美自由贸易协定被青睐，部分是因为墨西哥经济的广泛开放性。“墨西哥的经济太小，以致不能在封闭的框架内支持有效的工业部门。因此，对许多产业来说，专业化和对外贸易是获得有效生产规模所必需的”（Schott 1989：257）。另外，同美国的协定尤其重要，因为墨西哥的贸易大多（70%）是同美国进行的。对于革命制度党的领导来说，贸易自由化成了恢复经济从而赢得政治前途的主要方法。
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革命制度党对自由贸易的支持也得到了墨西哥多数主要商业协会的支持（Poitras and Robinson 1994）。大企业，尤其是靠近美国边界的企业，更倾向于出口，它们在20世纪80年代末支持贸易自由化。实际上，一些人认为革命制度党通过提出自由贸易协定试图赢回商业集团的支持，希望以此削弱它们对崛起的保守党派国家行动党（PAN）的支持（Poitras and Robinson 1994；Pastor and Wise 1994）。这个保守党派也是自由贸易的支持者。
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反对北美自由贸易协定的主要是墨西哥政治中的左翼集团。革命制度党内的传统成员反对自由贸易，因此很多人，包括总统卡洛斯，也担心失去他们的支持，从而使得革命制度党永久地分裂。工会、农民、主要在国家中部的受保护的产业以及如民主革命党（PRD）的左翼政党强烈反对北美自由贸易协定（Poitras and Robinson 1994；Heredia 1994）。尽管存在这些分歧，但卡洛斯仍能够推动自由贸易，是因为有两个因素：一，他的政党控制了国会中的大多数，而且其党纪相当严格。二，墨西哥总统传统上就是强力的角色，可以不太受到国会的干预而能够发起和执行政策（Shugart and Carey 1992：155—160）。因仅需要参议院多数来获得批准，在革命制度党掌握绝大多数席位的条件下，总统能相对自由地按照自己的期望来谈判北美自由贸易协定（Nacif-Hernandez 1995）。
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在美国，贸易政策的偏好同样是分裂的，但是布什总统要比卡洛斯面临的困难更大。他的问题是因为行政—立法的分治控制，美国国会由反对党——民主党所控制。然而，布什政府相信美国将从北美自由贸易协定中获得经济和政治利益。美国的行政机构将北美自由贸易协定看作是“对建立一个更有效率、更有竞争力和出口导向的经济的关键”（Wall Street Journal，August 7，1992）。政府认为这可以为“布什总统吸引选票”（New York Times，August 12，1992，p．1）。布什的努力也得到了美国国际导向的商业部门的支持。像美国快递（American Express）和柯达这样的企业，以及商业协会，如制造业全国协会（National Association of Manufacturers，NAM），都是北美自由贸易协定的强烈支持者，它们把获得对墨西哥的市场和廉价劳动力看作是重要的竞争优势。
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对北美自由贸易协定的反对来自一个奇怪的集团联盟。根据预期，处于进口压力下的国内产业，尤其是面临墨西哥竞争的产业部门，比如纺织业，反对该协定，美国的工会也是如此。这些集团传统上同民主党相联系，它们要求其在国会中的民主党议员反对北美自由贸易协定。但是，出乎预料的是，极力反对北美自由贸易协定的，竟是环保主义团体、消费和人权支持者以及保守主义者，像帕特里克·布坎南（Patrick Buchanan）和罗斯·佩罗（Ross Perot）。因此，反对者是跨越政党界限的，包括了左翼和右翼团体。
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因为美国贸易政策制定的制度结构，很多对北美自由贸易协定的争辩是在国际谈判开始之前就打响了。因为国会根据宪法掌控贸易政策，总统必须取得贸易自由化谈判的授权。从20世纪30年代中期的RTAA，总统传统上只被授予有限的权力进行贸易谈判。但是从1974年开始，在任何国际协定上，总统都必须获得国会的支持（O’Halloran 1994）。为了同其他国家成功谈判，总统们设计了“快轨道”体系（fast-track system）。在这个程序下，国会两院对国际协定不能修正，并在协定提出90天内必须作出多数决定。为了获得快轨道的授权，总统要告知国会其谈判意图，他可以在60天内阻止国会的负面投票。
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因此在1990年，布什意识到他需要获得新的快轨道授权来进行北美自由贸易协定的谈判。也就是这个时候，关于北美自由贸易协定的战斗开始了，其反对者动员力量在国会中抵制快轨道的授权。工会、环保主义者、消费团体和国内产业组成联盟，几乎在民主党领导的国会中产生了足够的选票以击垮北美自由贸易协定。但是在同意将劳工和环境谈判同行动计划相分离后，1991年年中，布什政府赢得了国会对进行协定谈判的同意，并可以使用快轨道来批准协定。快轨道为总统提供了很大的优势，将立法权从国会中转移出来。贸易谈判的提议权转到了行政机构，国会放弃了修正协定的能力。时间也限制了议员们搜集协定相关信息的能力。因此立法权被转移到了更加温和的派别手中，达成协定也更加容易。
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