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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923653]
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联合国：集体安全与维持和平行动
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在经典的均势体系中，战争是合法的，武力也是被允许使用的，而且它被认为有助于确保体系的稳定。在19世纪，随着技术革新导致战争更具破坏力以及民主与和平运动的兴起，有关国家采取了一些把国家组织起来以防止战争的措施。1899年，26个国家在海牙召开了和平会议。1907年，44个国家参加了第二次海牙会议。海牙会议所采取的是法律手段，与会者极力说服世界上所有的国家签署一项仲裁条约，以便通过仲裁而非使用武力来处理争端。他们也试图制定战争法规，以便在仲裁失败的情况下约束战争行为。.
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正如本书前面所提到的，在第一次世界大战结束后，有关国家创建起了国际联盟，试图通过国家的联合来阻止侵略行为和惩罚侵略者。在威尔逊及其思想的同路人看来，第一次世界大战基本上是一场由均势所导致的偶然的和不必要的战争，为了集体安全而建立起来的国家同盟可以防止发生这样的战争。如果说建立国际联盟的目的，在于防止再次爆发如同第一次世界大战那样的战争，那么1943—1945年间建立联合国的努力，则旨在防止再次爆发如同第二次世界大战那样的战争。1945年，49个国家的代表聚集在旧金山，签署了一个宪章，它包含了一些创新的内容，以克服国际联盟的弱点。除了国家出于自卫或者集体安全的需要而使用武力外，以武力相威胁或者使用武力的举动被宣布为非法的行为。这样的集体安全制度和19世纪均势体系的区别在于，任何一个签署《联合国宪章》的国家以武力发动进攻的行为都是非法的。但是有三个例外情况，即国家出于自卫、集体自卫、集体安全的目的，才可以使用武力。
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联合国的设计师们也设立了一个安全理事会，它由5个常任理事国以及一些有任期的非常任理事国组成。安理会可以被看作是19世纪的均势思想和联合国集体安全框架相结合的产物。根据《联合国宪章》第7章，安理会可以通过具有约束力的决议。如果5个大国不能达成一致意见，那么它们都具有否决权，否决权就好比一座房子里的照明系统中的保险盒。联合国创立者们认为，与其让一场针对一个或两个大国的战火烧掉房子，不如使用否决权让所有的灯都熄灭。
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联合国集体安全制度在冷战期间，只有在朝鲜战争中发挥过作用。这是由于当时苏联代表为了抗议台湾的国民党政府（而不是北京的共产党政府）占据中国在联合国的席位而缺席安理会会议。在冷战时期的绝大部分时间里，大国未能就什么是合法地使用武力的行为这个问题达成共识。它们在界定侵略的定义时，也遇到了很大的难题。比如，如何判断挑起战争的是先进行秘密渗透的国家呢，还是其军队首先跨越边界的国家？在1956年的时候，以色列深受由埃及支持的游击队秘密越界攻击之苦，但是以色列的常规部队首先越过边界。对于谁是侵略者这个问题，不同的国家有不同的看法，这取决于一个国家究竟是站在冷战的哪一方。在联合国创建后的最初20年里，联合国的有关委员会试图给侵略下一个定义。它在列出一个侵略行为的清单之后，又加了一个但书，指出安理会也可以确定其他行为属于侵略行为。即便动用了军队，安理会也可能说没有发生侵略行为。就联合国来说，只有安理会可以认定一个行为是否为侵略行为。一切都取决于在安理会内部能否达成共识，而这在冷战时期是很难做到的。
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图6.1苏伊士运河危机与维持和平行动的诞生
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集体安全制度处于无能为力的境地，它促使了联合国预防外交思想以及维和部队的产生。联合国不再关注集体安全的基本思想，即确定和惩罚侵略者，而是把来自独立国家的军队聚集起来，并部署在交战双方的中间地带。这种模式形成于1956年苏伊士运河危机期间。
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1956年7月，埃及总统贾迈尔·纳赛尔（Gamal Nasser）宣布将苏伊士运河收归国有（见图6.1）。英国首相安东尼·艾登爵士认为埃及的行为对英国构成了极大的威胁，他把纳赛尔比作新时期的希特勒，并且把该事件与20世纪30年代的情形相类比。他对纳赛尔接受苏联武器的事实感到担忧。英国与法国、以色列一道制订了一项秘密计划，即以色列入侵埃及（该国一直派游击队跨越以色列边界），英法两国进行”干预”以恢复和平，并占领苏伊士运河。联合国安理会辩论是否通过一项呼吁停火的决议，英国和法国利用否决权来阻止安理会通过停火决议，它们希望干涉继续进行，直至除掉纳赛尔。
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联合国秘书长达格·哈马舍尔德（Dag Hammarskjold）和加拿大外长莱斯特·皮尔逊（Lester Pearson）一道，提出了一个解决方案，即用一支联合国维和部队把以色列人和埃及人隔离开。联合国大会（大国在此没有否决权）一致通过决议，授权向西奈地区派遣一支联合国部队。美国没有支持其欧洲盟友，因为它担心英法的干涉行动会刺激阿拉伯民族主义者，从而为苏联介入中东创造更多的机会。11月15日，第一批联合国紧急部队（UNEF）到达西奈，把以色列和埃及的军队隔离开，接着在12月，联合国开始清理苏伊士运河的沉船。
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联合国紧急部队成为后来数十次”蓝盔”维和行动的模式，而且联合国在1992年设立了维和行动部（Department of Peacekeeping Operations，DPKO）来负责监督维和行动。目前在四大洲共有14个联合国维和行动。来自114个国家的将近10万人参加维和行动。迄今为止，总共有64次维和行动，预算总额差不多是700亿美元。维和是联合国具有创造性作用的一个典范，这是联合国创始人绝对没有想到的。与此形成对比的是，集体安全行动仅有2次（1950年在朝鲜，1991年在伊拉克）。
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虽然冷战阻碍了联合国实施正式的集体安全原则，但是并没有阻碍联合国采取富有创意的行动，用国际部队把争端双方分开。根据集体安全制度，如果一个国家越过一条界线，那么其他国家都应该联合起来对付它，并且迫使它退回到原来的界线内。而在维和行动中，如果一个国家越过一条界线，那么联合国就会介入，并且把当事方分开，不表明谁对谁错。在冷战期间，联合国维和行动的一个基本原则是，维和部队总是由小国提供，而不是来自苏联或者美国，这样大国就不会直接卷入冲突之中。预防性外交与维和行动是富有创意的举措，至今仍然起着重要的作用。但是，它们不属于集体安全措施。今天，许多维和人员努力把内战冲突双方隔开。
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1990年伊拉克入侵科威特是冷战后的第一场危机。由于苏联和中国没有行使否决权，集体安全原则在40年中第一次被付诸实施。这有三个原因。第一，伊拉克采取了赤裸裸的侵略行动，它同20世纪30年代希特勒的行为很相似，从而促使政治家们想到当年集体安全制度失败的教训。第二，政治家们认为，如果联合国集体安全制度在这么一个明显的侵略行动面前表现得无能为力，那么它就不可能成为维持冷战后世界秩序的一个原则。第三，联合国内的小国支持这一行动，因为这些国家大多很脆弱，都有殖民主义遗留下来的具有争议的边界问题。萨达姆·侯赛因为其侵略科威特的行为所作的辩解，也让其他大多数的小国感到害怕。用前面引用过的海地驻联合国代表的话来说，它们不想成为别人手中的科威特。联合国集体安全制度将是新的世界秩序的基础吗？答案是，这样的可能性很小。比如，安理会5个常任理事国在1999年和2003年，都未能达成授权对科索沃和伊拉克使用武力的协议。存在着如下几个重要问题：第一，当发生明显的侵略行为的时候，联合国集体安全制度最能够发挥作用，而它难以在内战中起作用。第二，集体安全制度在没有国家使用否决权的情况下可以发挥作用，但是如果美国、俄罗斯、中国、英国和法国不能达成协议，集体安全制度将会再度陷于瘫痪之中。况且1945年设计的联合国集体安全制度是不能用来反对五大国的，这五个国家在安理会都享有否决权。第三，集体安全制度只有在成员国提供资源的时候才可以发挥作用，如果拥有庞大军队的国家不提供资源，那么很难想象集体安全制度会起什么作用。集体安全制度在20世纪30年代遭受了彻底的失败，在冷战时期被冷冻起来，然后在1990年的海湾战争中，如同拉撒路（Lazarus）一样死而复生。但这只是个小小的奇迹，正如我们将在第九章中所看到的那样，集体安全制度将来只是人们用来维持世界秩序的手段之一。
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致德怀特·艾森豪威尔总统的一封信
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希特勒在20世纪30年代通过一系列精心策划的行动，确立了自己的地位。他最开始的时候是占领莱茵地区，接下来成功地实施了入侵奥地利、捷克斯洛伐克、波兰和西方的行动计划。大部分西欧人容忍和原谅了他的行为……
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同样地，我们确信，夺取苏伊士运河是纳赛尔实施其计划的第一步，该计划的目的是在阿拉伯世界中剥夺西方的利益，并且把西方影响清除出阿拉伯世界。他相信，如果他能够顺利实施这个计划并成功地挑战18个国家，那么他就能够在阿拉伯世界享有极高的威信，可以鼓动沙特阿拉伯、约旦、叙利亚以及伊拉克的青年军官发动革命。（我们知道，他已经开始在伊拉克这个最稳定、最进步的国家里策划一场革命。）这些国家的新政府，如果不是俄国人的卫星国，那么实际上就会成为埃及的卫星国。这些地方的石油资源将处于由埃及领导并受俄国人影响的阿拉伯合众国的控制下。一旦这个时刻到来，纳赛尔就可以停止向西欧供应石油，我们就将看他的脸色行事。
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——英国首相安东尼·艾登，1956年[1]
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联合国发挥着政治作用，即便在集体安全原则无法得以实施的时期，它也是如此。这是因为《联合国宪章》所阐明的反对使用武力的原则，让那些想使用武力的国家负有举证的重担。建构主义者指出，此种有关使用武力的规范观念之变化，会影响国家的软权力。此外，安理会为讨论国际暴力问题提供一个重要论坛，会在危机时期增强集体关注的效果和吸引国际社会的注意力。而且它有时也可以促使人们的观点变得明确起来，增加武力侵略行为的代价，以及起着外交安全阀的作用。最后，联合国维和部队的作用虽然有限，但是很有用处。联合国所设置的这些绊网和缓冲区，一再被大家认为是很有用处的措施。
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随着冷战的结束，联合国发挥作用的机会更多了。联合国除了监督维和部队，还在纳米比亚非殖民化、监督萨尔瓦多的人权状况、尼加拉瓜选举、柬埔寨的管理等方面都起了作用。联合国维和行动的最近记录有好有坏。联合国维和人员在海地和柬埔寨的工作卓有成效，但是未能防止卢旺达和苏丹的族群清洗，也不能阻止安哥拉内战，并且在波斯尼亚则不得不被更强大的北约军队所取代。我们有的时候甚至很难判断它到底是成功还是失败。联合国维和人员确实帮助防止塞浦路斯的希腊人与土耳其人之间的流血冲突，但有人批评长期驻扎在塞浦路斯的联合国维和部队（联合国蓝盔部队自从1964年开始就一直驻扎该国），实际上妨碍该国通过协商重新走向统一。向族群冲突地区派驻中立的部队，似乎并不总能发挥作用。一些政治学家认为，中立的干涉行动可能延长内战时间，导致更多的伤亡。在另一个方面，联合国依然发挥着使行为具有合法性的重要作用。例如，由于联合国安理会在2003年未能通过第二个明确授权使用武力的决议，美国和英国为占领伊拉克付出了极大的代价。[2]此外，联合国继续扮演有创意的新角色。其中一个很好的例子就是建设和平（peace building），这体现在联合国东帝汶综合特派团（UNMIT）上。联合国东帝汶综合特派团依据一个涉及社会、政治、经济和安全任务的16点指令，试图帮助东帝汶提升自身能力和营造一个有利的环境，以便建立起一个稳定、独立和民主的国家。这类”支持和平行动”（peace support operations）绝对是在旧金山起草《联合国宪章》的人所没有想到的，但它们越来越成为联合国在管理冲突方面所作出的重要贡献之一。虽然最初的集体安全构想并没有完全付诸实施，但否定国际法和联合国作用的观点则是错误的。国际法和联合国是无政府国家体系政治现实的一部分。对国际组织和国际法采取过于怀疑或者过于天真的态度都是错误的。国家不能只按法律行事，但是如果完全没有法律，那么国家就无法生存。
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在21世纪初，成立于1945年的联合国显然不是其创立者当初所期望的”人类议会”（parliament of man）。联合国每年正常的财政预算大约为40亿美元，拥有1.4万名雇员，该组织比很多城镇拥有更少的资源。即使把维护行动的特别预算（大约30亿美元）和所有专门机构和发展基金年度预算都加在一起，联合国所拥有的经费总数也就大约120亿美元，大致相当于美国国防支出的2%。联合国人权行动的预算少于苏黎世歌剧院的预算，而联合国下属的世界卫生组织的预算大约等于一所大学医院的预算。[3]
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很多观察家呼吁改革联合国制度。联合国安理会15个成员国拥有授权使用武力的法律权力，其中5个常任理事国（中国、美国、俄国、英国以及法国）自1945年以来一直享有否决权。2005年，联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）任命的一个高级小组，建议安理会成员国数量增加到24个，印度、巴西、日本和德国成为新的常任理事国。然而这个计划最后破产了，因为中国反对日本成为常任理事国，一些地区的竞争对手表明反对该计划的态度，非洲国家也要求更多的席位。这个小组也提出其他一些有意义的改革建议，包括设立一个建构和平委员会来监督失败国家的重建，改组联合国人权委员会、取消那些侵犯人权国家的成员资格，制定允许先发制人地使用武力和人道主义干涉的清晰标准，以及协商界定恐怖主义的含义。成员国除了允许设立一个小型的构建和平委员会以及一个温和的、新的人权理事会以外，并不愿意实施该小组的建议。
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联合国依然是一个由主权国家所组成的组织，它的193个成员国继续努力通过外交手段维护本国利益，并寻求达成合作的共识。然而，联合国在通过国际合作解决安全、国际发展、人道主义援助、环境恶化、毒品、跨国犯罪、健康与疾病以及全球共同生存空间等诸多问题中，也处于中心地位。不管联合国具有什么样的弊病，它依然是唯一一个充当国际外交焦点的世界性组织。人们有时候会说，假如今后联合国不存在了，那么还得重新创立一个这样的组织。鉴于当今世界在文化和国家利益上的多样性，不清楚我们是否能够重新创立一个这样的组织。
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后续阅读材料
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1. Robert O. Keohane， After Hegemony ： Cooperation and Discord in the World Political Economy （Princeton， NJ： Princeton University Press， 1984）.