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一
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当一位公民获得选民资格的时候，他发现自己理论上已经成为一名至关重要的统治者。他没有参与组建这个庞大而复杂的国家治理机器，这个机器拥有50万联邦政府官员和难以计数的地方行政组织，他对其知之甚少。在他还没有搞懂一切之前，便被各种合同、债务、条约和法律束缚住了。他并没有为治理国家日夜操劳，他只是偶尔注意到其中的一些小片断。然而，当他站在投票亭前的那一刻，他忽然成为一名具有高度智慧和公益精神的选民，甚至能够洞悉两个政党中哪一个更适合执政，并把自己的选票投给它。
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实际上，社会治理是由专职人员完成的，他们对大量具体问题进行安排和处理。这一过程普通公民几乎无法触及。在漫长的选举间隔期，社会治理是政治家、官员以及一些有影响力的人来做的事情，他们与其他的政治家、官员和有影响力的人达成一些共识。公民大众只是偶尔了解、评判或影响他们达成的某些共识。它们实在是太多、太复杂、太晦涩难懂了，无法成为公众舆论持续关注的主题。
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并没有严格的或书面的规定要求处理日常事务的人对广大选民的意愿负责。除特殊情况外，他们只对具体事件中的直接利益相关者负责，即其他的政治家、官员以及有影响力的人。现代社会作为一个整体，既不能被所有人看得见摸得着的，也无法让所有人都能搞清楚它是如何持续性发展的。其中的某一部分能被某个特定群体的人们注意到，另一部分能被另一个群体的人们看懂，其他部分也自有能够读懂它们的人们存在。
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即使在这种认知层面上，也只有对相当规模和复杂性进行深入事实调查的代理人才能够理解局部事件(1)。即便如此，这些代理人也只能给广大公众一些微不足道的帮助，因为他们的发现对于心不在焉的人们来说太错综复杂了，而且看起来也总是那么无趣。事实上，如今普遍存在着对专家和专业统计判断的厌倦和轻蔑的情绪，这正是管理现代事务的中枢机构需要完全忽视的东西。难道不是政府部门、社团、行业联盟及行业协会，自身存在着内在的管理需求吗？它们受制于其他的社会组织，记录、评估、公开自己的行为，并对这些行为负责。
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伟大社会中，不仅需要公之于众的信息，还需要持续不断的信息公开，这是毋庸置疑的。但是，如果认为信息公开的目的是为了告知所有选民，那便严重误解了这种需求。我们只不过处于信息公开极为初级的阶段，事实远远超出我们的想象。以铁路部门公开的信息为例，我们会阅读这些铁路专业的研究结果吗？几乎不。只有少数分散于各处的主管人员、一些银行家、执行官员、货运代表等相关人员才会去阅读。我们这些不相干的人对铁路部门公开的信息视而不见，并且给出了充分的理由：还有其他的事情等着我们去做。
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人们不可能阅读所有放在门阶上或者投递到家里的报纸上的文章。即使通过收音机，每个人都拥有了解所有发生在世界各地的大事小情的可能性，但是，换一个角度来说，毫无疑问，人们又有多少时间能够去关心，或者想要去关心与他们毫不相干的“偿债基金委员会”（Sinking Fund Commission）或者“地质勘探”（Geological Survey）呢？人们可能会调换频率，关心一下威尔士亲王（the Prince of Whales）的行踪，或者干脆失望地关掉收音机，在没有任何干扰的世界里寻求一丝宁静。如今有一种很糟糕的情况，头天晚上印刷的晨报、早上印刷的晚报、九月份编辑出版的十月份杂志，以及电影、广播，在这些媒体信息的轮番轰炸下，人们头脑中充斥着各种演讲、辩论和不相干的各种事情。需要公开的所有信息对于公众的接受度而言，实在是太多了。生命太过短暂，无法追求无所不知，想要数清所有树上的所有叶子，那是不可能的。
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幻影公众 二
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如果所有的人都时刻为国家大事而思虑谋划，那么，显然，世间的其他具体工作就没人做了。人们不会从社会整体的角度来考虑具体问题。农民考虑的是种植小麦还是玉米；机械师考虑的是去宾夕法尼亚（Pennsylvania）工作，还是去伊利（Erie）工作；在有限的预算内，是买一部福特车，还是买一架钢琴；如果买福特车，是从艾尔姆街（Elm Street）的车间直接购买，还是从寄来广告的代理商那里购买。做这些决定的时候，他的选择非常有限。全世界范围内可供他选择的工作机会，不会比全世界范围内可供他考虑选择结婚的女人更多。这些琐碎的日常选择积少成多，成为社会治理的组成部分。它们也许被忽略了，也许被解决了，不管他有意还是无意地遇到了它们，它们都是具体而明确的，只有少量解决方案可供选择，只会产生一个最终的结果。
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但是，人们仍然被寄予期望，期望他们拥有体现社会普遍价值取向的公众舆论。那位机械师被期望，不仅要在宾夕法尼亚和伊利两地间作出工作选择，还要从国家利益的角度出发，考虑如何对全国所有铁路进行调整。笼统的观念影响着个体的具体决定，同时个体的实践经验也在不知不觉中影响着他们的笼统观念，这二者你中有我，我中有你，在不知不觉中相互影响、彼此融合；诚然，这对于辨析明确直接的意见与笼统间接的观念是有帮助的。
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明确的意见引发快速而具体的行动。接受一份工作，做一件具体的事情，雇佣还是解雇，买还是卖，留下还是离开，接受还是拒绝，发布命令还是执行命令。笼统的观念得到的是具有代表性的、间接的、象征性的、不明确的结果。进行一项表决，做某种决定，拥护、附和、认同或反对、旁观或参与、满意或不满。明确的意见可以让人在个人法律权限范围内做出决定，并付诸行动，也就是以法律和惯例为前提，运用个人权利实现个人愿望。笼统的观念只能给出一些概念性的表达，比如参加选举投票，它无法产生具体行动，除非与人数众多的其他人合力形成舆论意见。
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人数众多的人所形成的舆论意见几乎都是含糊的、混乱的，无法据此行事，除非对其进行要素整合，引导归纳，形成统一。将大量舆论意见归纳为一个统一的思想，并非诸多社会哲学家所想象的，是黑格尔的神秘主义（Hegelian mystery），而是众多领导者、政客、筹划指导委员会所谙熟的一种艺术(2)。它的本质在于，从人们混乱、模糊的思想中分离并提取出象征符号，并加以运用。感觉比思想抽象得多，但是，却更有穿透力，因此领导者善于将公众的各种意见、愿望整合成一个统一体。舆论意见整合的过程就是强化抽象感觉，弱化具体意义的过程。在庞杂的舆论转化为具体行动之前，最终的选择已经被限定在为数不多的几个选项中。究竟哪一个选项会最终胜出，做决定的不是公众，而是掌控着公众舆论的个别人。
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某一个人的想法可能会很复杂，可能会引发相当复杂的行动，甚至产生一系列衍生的想法，好比一个人决定要造一座房子，随后设想了一百种建造方案。但是，一种舆论意见就没有那么多连带责任和后续结果了。它只意味着参政的时候，用铅笔在一张纸上勾出选项，随后是一段时间的等待和观望，一年或两年，因此，铅笔勾出的选项应该在相同的队列中，或者相邻的队列中。做选择的时候，原因可能是a1，a2，a3，……，an：但结果只能是A，无论天才，还是白痴都是如此。
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在人数庞大的群体中，无论其中每个人拥有多少明确的观点，这个群体都必须采取统一行动。人群越庞大、越复杂，最终的统一意见就会越模糊、越简单。
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幻影公众 三
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在讲英语的国家，个体与群体的行为对比上的差异，在上个世纪就已经被注意到了，但却被极大地误解了。比如，麦考利（Macaulay）在《1832年改革法案》（the Reform Bill of 1832）中描述了对个体行为与政府行为的传统认识：
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“在关乎个体方面，比如智慧、学识、勤奋、活力等，美国比历史上任何其他国家都具有优势。而在国家掌管的事情上，美国就没那么幸运了……工人们的生产过程呈现着漂亮、完美、快速、精密，而政府机构惩恶扬善的过程却显现着笨拙、生硬、迟钝、不明确，难道还有比这更为强烈的对比吗？毫无疑问，两相比较，我们同时看到13世纪的落后蒙昧与19世纪的高度文明，蒙昧的是政府，文明的是人民。”(3)
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显然，麦考利将工厂生产与政府管理的比较，置于英国维多利亚女王（Queen Victoria）的叔叔（威廉四世）奢靡而残暴的统治时代了。但是，普鲁士的官僚统治却充分证明，没有必要将政府行为与公民个体行为进行比较。存在可比性的是公众的群体行为和没有公众介入的行为。
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最根本的比较不是公共事业与个人事业的比较，也不是从众与坚持己见的比较，而是做具体事情的人与把握全局的人之间的比较。人类社会的有序地发展需要每个人的点滴付出，有大量的具体工作要做，耕耘、种植、收获，建造、毁掉，从这里到那里，把A变成B，把B从X移到Y。人们在做这些具体事情的时候，需要靠交换、契约、惯例和一些默式承诺组成的极为复杂的机制来协调各种关系。既然要做这些具体的事情，人们就必须学会理解这一复杂的过程，并明白自己义务的实质。但是，如果用投票或表达意见的方式，选择其他人来管理公共事务，那么，他们就只能选择赞成或反对，接受或拒绝。他们可以对即已完成的事情或对一项提议说“是”或“否”，但是，他们无法提出自己头脑中的想法，也不能将其付诸实践。人们能够说出一些偶尔体现出具体行动的公众意愿，但却无法将公众意愿付诸行动，并使之成为行政行为。
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