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战争、枪炮与选票 第六章 政变：不受控制的导弹
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作为政治暴力的一个工具，军事政变在本书中扮演着核心角色。与政治暴力相关的嗜血杀戮几乎都集中在反政府武装活动中——狂热追随者们称之为武装斗争。由于内战带来的惨痛后果，反政府武装活动应当尽早成为历史，但是政变是另一回事。对于政变，我们要做的不是根除，而是要控制。武装分子们号称为国家而斗争，但鲜有实现初衷的；然而政变可以完成武装斗争未竟的事业。我可不是在赞美政变，毕竟迄今为止政变的结果基本上都很糟糕。接下来我们就详细说说。
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假设你是最底层10亿人的地区的某国总统。尽管普通人的生活艰难，但幸运的是国民的爱戴和供奉让你过得相当滋润。在发达国家，总统们不得不熬到卸任之后出一本畅销的回忆录才能赚到钱。即使在比较成功的发展中国家，政治领导人往往也不能利用权力敛财。转型最成功的国家——马来西亚的前总理马哈蒂尔（Mahathir）掌权多年也没有成为富人。当非洲最成功的经济体——博茨瓦纳的总统奎特·马西雷（Quett Masire）卸任时，他甚至担心自己会破产。然而在最底层10亿人的国家，政治领导人在任期间聚敛财富已经成为一种传统风气。卸任对于他们来说，不是对回忆录签售会的期待，而是对失去财源的恐惧。这种风气如此盛行，以至于一位热心公益的非洲富商莫·伊布拉欣（Mo Ibrahim）为自愿卸任的非洲国家总统提供了500万美元的奖金。也许，假以时日，这种激励能够改变政客的行为吧。
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我们曾经讨论过，大多数总统已经学会如何应对选举。每隔几年由选民来决定其去留，总统们已经不至于每天早晨一想到这个就一身冷汗。讽刺的是，他们现在怕的竟然是保卫国家安全的系统——他们怕自己的军队发动政变。自独立以来，非洲国家大概每两年就有一次成功的政变。和选举不同的是，政变可以在任何一天、任何一晚的任何时间发动。如果发生政变，有时总统逃得掉，有时就没那么幸运。利比里亚总统多伊（Doe）被赶下台后，政变头领不仅把他折磨至死，还全程录像。所以总统们惧怕政变是有道理的。本章应该是某些总统最感兴趣的内容。以下的分析出自本尼迪克特·高德里斯（Benedikt Goderis）和安珂·霍芙勒（Anke Hoeffler）的研究。
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尽管政变对总统们构成威胁，但对于其他人来说不一定是坏事。如果受到威胁的体制是独裁政体，政变不是什么值得大张挞伐的事情——或许这还是唯一可以教训独裁者的办法呢。当然，如果民主体制也受到政变的威胁则是另外一回事。即使政变推翻的是独裁者，作为经济学家，我也不禁要问：“它的成本是什么？”一场内战显然损耗巨大：狭义地说，国民收入遭受损失；广义来讲，无数人在战争中死去，社会凝聚力也分崩离析。那是因为内战耗时太长，破坏力大而且战后局势也不稳定。然而政变是一种外科手术式的袭击，或许这是一种小成本的推翻暴政的有效办法。与其无端猜想，不如实证研究。看到这里，或许总统先生们已经怒不可遏地要扔掉这本书。不过请等一等，我保证很快会讲到重点：怎样才能降低发生政变的可能性。总统先生们如果没有耐心，可以直接跳到下一部分。
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要理解政变的成本，可以从政变对经济增长造成的影响出发。我们发现简单明确的影响：政变造成当年国民收入减少3.5%，但是几年以后经济就可以恢复正常。把后几年的影响一并考虑进去，政变的成本大概是一年收入的7%。我们意识到这个成本也许只是冰山一角。经济学家们发现政治动荡对经济是不利的，而政变可能是政治动荡的一种重要形式。政变的主要成本或许并不是此后短短几年之内的影响，而是其造成持续的恐惧后果。投资者们对军事政变风险较高的国家避而远之。为了研究政变的风险是否会导致严重后果，你得先估计这个风险。在这个过程中，你会发现一个国家容易发生政变的原因是什么，我很快就会讲到这一点。我们把这个风险引入经济增长的模型，以便检验政变的风险是否比政变本身对经济的损害更大，结果没发现有影响。当然这不是说完全没有，而是表明即使有，影响也很小。
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用一年国民收入的7%来更换政府，这个代价可不低。但是如果现任政府实在祸国殃民，能够换一个好的政府或许也值得。为了避免一场战争，伊拉克人民愿意用一年收入的7%来驱逐萨达姆·侯赛因吗？为了免于经济崩溃和大规模背井离乡，津巴布韦人民可愿意付出这个代价来推翻总统穆加贝？这是政变和叛变之间的重要差距。叛变及其引起的内战会带来高昂的社会成本，在我看来应该属于下下策。武装斗争听上去很浪漫，但通常是祸国殃民。有一种说法是，如果政府和反政府组织都一样糟糕——我认为这是普遍现象——国际社会就应该保持中立。我强烈反对这种论调。通过内战推翻政府——成功率五分之一——给国家带来的损失太大，所以应当阻止反政府武装运动，除非反政府组织确实比政府好太多。在面临战争或是和平的问题上，保持中立是不恰当的。但是政变不一样，国际社会应当评估政变能否改善国家制度。
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不难列举政变对国家有改善作用的理由。仅仅是发生政变的威胁就能够约束政府的行为。比如，最底层10亿人的国家少有现任政府落选、新总统获选执政的例子，其中之一就是2000年的塞内加尔。现任政府同意接受选举失败，是因为军队警告他，如果不让位就要发动政变。而塞内加尔军方是受几个月前科特迪瓦军事政变成功的鼓励。所以在这个情况下，一国的政变保证了另一国民主程序的顺利进行。
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政变的好处不仅在于其威胁能够约束政府，更可能是在万不得已时罢黜不称职领导人的唯一办法。2005年，毛里塔尼亚（Mauritania）的埃利·乌尔德·穆罕默德·瓦尔（Ely Ould Mohamed Vall）上校领导了一场外科手术式的政变，上台后承诺还政于民，举行公平选举并且自己不参选。他忠实履行了这个承诺。毛里塔尼亚的大选一切按程序进行，选出的政府目前看来非常称职。但即使是善意的政变，在推翻暴君之后也可能导致政治体制的恶化。埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西一世（Emperor Hailie Selassie）集大权于一身。到1974年，耄耋之年的皇帝昏聩无能，国家一贫如洗。前顾问约翰·斯潘塞（John Spencer）在一次觐见之时，皇帝预言6周之内会发生政变，使他大为震惊。事实上，政变在第二天就发生了。事成之后皆大欢喜，除了皇帝本人——年迈的皇帝被废黜，广受尊敬的阿曼·安多姆（Aman Andom）将军上台执政。但故事还没有结束。虽然在老朽不堪的皇帝执政水平上做出改革不是难事，但是军事政变却引发了更大的灾难——门格斯图·海尔·马里亚姆上校（Mengistu Haile Mariam）发动了第二场政变。他掌权之后把国家推向血腥战争的深渊，他一手打造了世界上最专制的体制，并且把国家经济破坏殆尽。
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更令人担忧的是，政变不一定是为了反抗暴政，也可能是军方夺权的机会主义行为。民主国家圣多美发现石油储藏之后不久，军队就发动政变。一场夜间政变罢黜冈比亚总统达乌达·贾瓦拉爵士（Sir Dawda Jawara），其过程居然是一群士兵喝醉之后前往总统府，本打算要求提高薪酬，却发现总统府毫无防卫。2006年，泰国军事政变解散按照民主程序获选连任的政府。所以，我们不得不问，政变到底是针对暴政低成本的外科手术式打击，还是握枪的人沉迷权欲而发动的灾祸？两者皆有可能。接下来，我们就要讲到忧心如焚的总统先生们可能会感兴趣的内容。
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总统先生们，请从这里开始读：以下我会介绍政变的决定因素。我的方法仍然是搜集尽可能多的政变数据，再用统计的方法解释它们的发生原因。有个标准的国际数据库记录全球各国成功的军事政变。这很有帮助，然而我又发现了亚利桑那州立大学的政治学家帕特里克·麦克高万（Patrick McGowan）提供的一套新数据。他的创新之处在于，不但记录成功的政变，还囊括失败的尝试，甚至还有那些还在谋划阶段、尚未举事就被扼杀的事件。他只有非洲的数据，但这仍然集合了大量失败的谋划、未遂的尝试和成功的政变。我们认为，所有的政变——无论成败——都经历过谋划阶段。所以我们就有336例政变的策划，其中191例付诸实施，82例获得成功。现在，我们的任务就是解释每一个阶段的决定因素：为什么要策划政变？是什么让策划付诸实践？政变成功的决定因素是什么？
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既然我写这些内容不是为了帮助担心政变的总统们保住权力，而是为了讨论如何减少这种形式的政治暴力，那么我就先讲最关键的。民主体制能否降低政变发生的概率？控制其他方面的影响，答案是否定的：政变在民主国家发生的概率至少不低于专制国家。我说“至少”是因为专制国家的高压可显著地降低政变的风险。所以，在最有理由发动政变的国家，反而最不可能成事。为什么高压政策能保护政府安全？我们发现是因为它能提高政府察觉政变计划的能力。专制体制所面临的政变密谋并不比其他政治体制更多，只是这些谋划在专制国家更容易夭折。在这句不咸不淡的论述背后，是专制国家的残酷现实：折磨、恐惧、卧底和间谍。这些手段都行之有效，无怪乎世界各国的独裁统治者都热衷于这一套。这就回到了希罗多德和先发制人剪除异己的故事。看到这里，忧心忡忡的总统大人把《战争、枪炮与选票》暂时放在一边，拿过床头一本便签簿，迅速记下一条备忘录：增加军事情报的预算。
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政变的第二点令人不安之处在于，一场政变会引发连锁政变。埃塞俄比亚就是个例子。在非洲，一场政变发生的基准概率是每年4%。在一场政变之后，后续政变的发生概率大大提高：未遂政变之后的一年之内发生第二场政变的概率是10%。很显然，安多姆将军武装夺权时使用的理由，门格斯图也可以照搬来为自己取代安多姆政府背书。篡夺权力这个行为本身，对合法程序构成破坏。比没有合法性更严重的是，这为政变树立了一个榜样。安多姆将军无意中向年轻的军官们做出示范，只要大胆地干上一票，就可以从寒酸的军队营房搬进豪华的总统府，从此改变人生。虽然安多姆将军可能是受国家利益的感召而发动政变，但门格斯图就没那么高尚了——他上台不久，就坐上一辆红色的凯迪拉克在亚的斯亚贝巴满城转悠。除此之外，如果一场政变把现任的高层都赶下来，其他人就有机会往上爬。所以，新的政变头目很容易得到同伙的支持。
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小结一下：被政变推翻的政府中好的比坏的多。一旦政变，就有可能引发后续政变，每一场政变都有代价。这样看来，政变并没有我们想象中的那么多好处。
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族裔分化的情况对此有什么影响？毕竟这是非洲的少数特色之一。我发现一般来说，非洲的社会行为和全球其他地方的行为模式没有什么两样，如果出现反常，一定是因为在整体上驱使某种行为的因素属于非洲特色。在族裔分化对政变的影响上，非洲与其他地区大相径庭。在全球范围内，我们没有发现族裔分化或族裔多元性对政变的风险有什么影响，但是在非洲却大幅提高了政变风险。
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还有什么因素影响政变的可能性？经济对于内战风险来说举足轻重，对于政变风险也一样。国家越穷，增长率越低，政变越频繁。所以如果总统采取振兴经济的政策，他就能更安全。看到这里，总统大人或许萌生了一丝兴趣，也可能神色木然：又是一篇搞好经济的说教！经济因素的另一个影响，是通过援助实现的。在可能存在反向因果关系的情况下，援助占GDP比例每增长4%，发生政变的风险就增加三分之一。这可能是因为援助经费就像一罐蜜糖，使得对政府的控制权更具吸引力，所以援助国可能在无意间置受援国政府于更大的政变危机之中。
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在我的研究结果中，还有什么能够宽慰一个焦虑失眠的总统呢？啊，对了，时间越近，发生政变的可能性就越低——政变过时了。看到这里，总统大人决定自己需要做的就是加大镇压力度并尽力维持现状，时间会站在他的一边。不妙的是，这么做的副作用在一定程度上减弱了总统的优势。他在宝座上多坐一年，政变的风险就增加一点——掌权几十年的政治领导人不仅没有成为国家不可缺少的人物，反而越来越不受欢迎。
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对于现任总统而言，时间流逝带来的优势与他任期的长度带来的劣势相互抵消。在任何一年，比如2008年，一个长期掌权的总统与一个新上任的总统相比，面临着更大的政变危机。在位28年的总统穆加贝与赞比亚当政时间不久的总统姆瓦纳瓦萨（Mwanawasa）相比，已经过了他的安全保质期。我们还可以比较两位在不同时代长期执政的总统。2008年是总统穆加贝掌权的第28个年头。多哥总统埃亚德马（Eyadéma）在位的第28年是1995年。在那个年代，统治这么长时间之后，总统的处境险象环生，但埃亚德马成功地保住总统之位直到去世。 多亏时代的车轮滚滚向前，2008年的穆加贝面临的形势比1995年的埃亚德马稳定多了。
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除了加强专制工具和改善经济，还有什么能让总统大人远离政变之忧呢？在前人的研究中，一个广受追捧的办法是把军队分割成多个分队以便互相牵制。1982年肯尼亚政府能够挫败军事政变，是因为空军和其他军队不是一条心。扎伊尔总统蒙博托把他的军队分成多个支队，互相之间不允许来往，所以发动政变的难度极大。然而他也为这个政策付出代价，因为这样一来他的安全部队完全失灵——虽然规模庞大，但是扎伊尔连小小邻国卢旺达的入侵都抵御不住。
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遗憾的是，有关军队内部结构的数据非常少，尽管“分而治之”的假说听上去颇有可取之处，但是无法从统计上检验其真伪。我们想到一个可能，既然内陆国家没有海军，在同等条件下，他们军队的分化程度比临海国家更大一些，所以在内陆国家发动政变更容易成功。我们对此进行了实证检验。虽然我们的确发现政变在内陆国家成功几率更高，但是这个效应并不具备统计显著性，所以得出的结果也可能只是偶然罢了。但是因为按照统计检验的标准，这个分析所用的样本量很少，所以结果不显著也不能说明什么。我的猜测是“分而治之”的策略是有效的。读到这里，总统大人应该按捺不住了，他已经把军队分成7个分队，每支分队交给一个表兄弟掌管。
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那么让我再帮总统大人一把。我发现了一个更有效的办法，这个办法简单易行，是每个总统都能力所及的——那就是设定任期限制。上世纪90年代伊始，任期限制被广泛采用。如果一位在任的总统同意限定任期，例如规定任职不得超过两个4年，但是只愿意从新规定生效开始计算自己的任期，那么他还有8年的掌权时间，那也够长了。接受任期限制能显著地并且大幅地降低政变的风险。实际上政变风险因此降低一半以上。有了任期限制之后，90年代的现任总统们的处境比以前安全多了。而当任期结束的那一年即将到来，眼看就快无法继续把持大权的总统们开始琢磨：我们真的应该卸任吗？这么做是不是不负责任？国家明明离不开我们呀？总统大人们怀着沉重的心情，被他们身边的阿谀之辈说服了。这些马屁精害怕总统下台，失去庇护。他们自己也是焦虑不已、六神无主。于是他们着手修改宪法，废除任期限制。
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将废除任期限制的困难程度作为一个指标，可以衡量一个国家对宪法的保护机制有多牢固。乍得、津巴布韦和乌干达的总统都成功废除任期限制。俄罗斯总统别出心裁地绕过宪法，变身总理。赞比亚、尼日利亚和委内瑞拉总统的尝试却以失败告终。
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任期限制能有效地降低政变风险的证据是目前最鼓舞人心的结果。它表明在一定程度上政变的确是限制权力的最后手段。但是任期限制降低政变风险的效果能否持续，取决于它是否可信。因为那么多总统都一直等到最后才废除任期限制，那些迫不及待要取而代之的人现在就得质疑，所谓任期限制是否只是骗人的把戏。如果军队以为总统设立任期限制，不过是为了在这个期限到来时将其废除罢了，那么采用任期限制实际上反而延长了军队对总统在位时间的预期。
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仔细想想，总统穆加贝看了这本书会得出什么结论？他可能会意识到津巴布韦的经济衰退让他面临着政变的威胁。他还知道自己独掌大权28年，政变风险更加严峻。虽然相比卡斯特罗和卡扎菲，这不过是很短的一段时间，但是也足够长，至于任期限制就算了吧，唯一有戏的就是加强专制政策。但是军队已经蠢蠢欲动。总统大人寝食难安，还有什么好办法？
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总统掌握着军费预算。如果担心军事政变，他可以修改预算。然而事情没那么简单，他应该减少还是增大预算呢？总统大人左右为难。如果军队是个威胁，那么最安全的办法是裁军。如果每位军官都可能是下一个拿破仑，那么军官越少，总统越安全。但是换个角度说，如果军队要求更多经费，那么最安全的办法是多给他们钱。总统犹豫不决：军费是涨是裁？这种时候，他知道可以求助于互联网，很快他搜索到一些研究论文。在这些论文中找寻答案好比破译德尔菲的神谕（Delphic oracle）[1]一般费劲，但他终于找到了。
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