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美国总统制 [:1702965823]
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美国总统制 创制伊始
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大多数人都有过治理一方的经历，例如，治理学校委员会、商业集团、劳工联盟、慈善团体或房管协会（令人厌恶的政治）等。因此，如果身处制宪会议之中，你将会毫不惊讶地观察到各个委员会的形成过程。这些委员会行使的重要职能有：平息争议议题（或发现这些议题不可能平息）、改进各种提案、识别影响以及综合多方意见等。表1.1列出了制宪会议的各个委员会，
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表1.1 1787年制宪会议各委员会
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来源：作者汇编。
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并罗列了它们履责的顺序。全体委员会旨在处理代表们抵达时的早期意见和计划，从而启动制宪会议；细则委员会在一开始的六个星期内汇总达成的协议与关于核心问题的待定提案；未决事务委员会应对那些未解决的和极富争议性的事件（包括与总统制相关的问题）；文本委员会准备确定各条款的最终形式。如果你参加了制宪会议，那么成为未决事务委员会成员就会成为你的首选。请继续阅读从而明晰个中缘由。
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制宪会议上最为显著的观点冲突来自反联邦党人和联邦党人；反联邦党人大多满足于对《邦联条例》进行修改，联邦党人则希望拥有一个具有真正权威的强化的中央政府。两派之间的观点和建议被融合进两份方案，提交给代表们。新泽西方案与《邦联条例》修正版之间无甚差别；弗吉尼亚方案则试图创造一个更为有力的合众国政府。然而，两份方案都不如最终的文件具有开拓精神。
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任何政制重建，关键都在于确立一个独立选举产生的行政机构。该议题的题中应有之义是分权是否实际存在。无须惊讶，总统制的谋划是经过深思熟虑的。恰如亚历山大·汉密尔顿后来在《联邦党人文集》第67篇所言：“我们体制中几乎没有哪一部分比这个［执行部门］更加难以安排；更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有见识的批评。”[4]
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对于汉密尔顿所间接提及的白热化争论，人们可以从一系列决定中发现其踪迹，这些决定最终形成了规定行政权力的宪法第二条。制宪会议屡次徘徊于关涉行政长官遴选和行政权力的基本议题。为什么呢？对曾经起草州宪或在州宪之下效力的制宪者及其朋友而言，组织立法机构和司法机构是驾轻就熟的事。但是，他们却对如何创造一个分立而独立、重要且持久的行政机构不甚熟悉。许多代表对赋予行政部门过多权力心存恐惧，他们知道，华盛顿的继任者们不会都像他那样，无意于追求或攫取那些权力。实际上，即使是支持强有力中央政府的联邦党人，最初也支持弗吉尼亚方案所规定的由国会产生行政机构。
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制宪会议关于总统制的工作主要分为四个阶段：（1）在6月上旬检验各种想法；（2）在7月中旬更为认真地审议各种议题；（3）8月对委员会报告作出反馈；以及（4）在9月上旬修订并通过最终安排。实际上，对行政机构的设想经历了由国会产生并受国会制约，到由独立选举产生并拥有重要的内政外交政策权威的变化过程。
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针对行政机构所展开的辩论，主要议题包括遴选机制、长官人数、任期长短、续任、免职解职和权力分配等。所有问题都很关键，但是遴选问题决定了权力分立问题，因为国会选举的总统难以真正独立于立法分支。因此这才是讨论的起点。
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遴选机制
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直到9月，制宪会议才最终决定独立选举行政机构。弗吉尼亚方案和新泽西方案都提议由立法机构来选举行政机构。分歧在于弗吉尼亚方案倾向于两院制的立法机构，新泽西方案则支持一院制的立法机构。
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通过两院制立法机构来遴选的提案被纳入了6月13日全体委员会的报告，并在随后被纳入8月6日细则委员会的报告中。但是，两份报告都没有包括关于投票的详细规定。细则委员会报告只是简单地叙述道：“阁下”（为总统提议的称号）“将通过立法机构投票选举产生。”
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一旦有政治党派产生，通过立法机构来选举行政机构将最终形成一个议会体系。无论哪一个政党、政党联盟抑或党派，如果能够在议会占据多数席位，都将可能选举本党成员担任总统。这样一来，美国就将由一个一元的而非分立的体系来统治。也就是说，其中一个分支——立法机构，将选择另一个分支——行政机构的领导人。但是，无论如何，权力的分立都要求行政机构和立法机构的选举是分离的。
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由立法机构选举行政首长的方案作为最初的出发点而得到批准。虽然如此，代表们还是在这一议题上分裂为两派，即警惕独立行政机构的一派（反联邦党人）和支持强化行政机构的一派（联邦党人）。反联邦党人支持由立法机构选举的方式；联邦党人则支持普选，或为选举行政机构而先选出选举人。在该事项上，分歧是如此之大，附属议题是如此交叠（例如任期长短和续任问题），以至于最终决议留给了未决事务委员会。恰好，支持独立行政机构的人在委员会中占据多数，“选举人团”（Electoral College）由此而生。总统普选从未得到与会代表的充分支持，因此必须寻找其他制度，就其实质而言，应是一种兼顾立法机构和各州利益的混合物。
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选举人团制度使许多美国人，实际上也使所有外国人感到迷惑。然而，它并非故意想制造混乱（尽管一个既没有教师也没有学生的机构被称为“College[5]”，含义并非足够清晰）。这个提议是协调各种冲突性观点的一次精彩尝试。立法机构本来希望通过两种重要方式来承担总统选举之职：（1）每个州的选举人数等于基于人口而分配给每州的代表席位数加上其两个参议员；（2）如果没有候选人获得多数选举人票，众议院将以州而非个人为单位投票选出总统。以个人为单位投票的参议院将在这些情形下选举副总统。最后，各个州将决定如何委任这些选举人，包括由公众选举产生这一方案。
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制宪会议最终以9比2的表决结果批准了这项方案（以州而非会议代表个人为单位投票），相同的比例原本支持由立法机构选举行政机构，这是代表们思想的一个显著转变。这样，通过分离立法机构和行政机构的选举，分权就被牢固地纳入了宪法之中。后来在现实中形成的实践是，总统候选人在全国范围内竞选以获得多数选举人的支持，参众议院候选人分别在州内和议会选区内展开竞选活动。结果是，形成了三种相互关联的对选民的全国性评估，分别基于总统、参议员和众议员的选举结果。
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一个还是多个？
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《邦联条例》中的政府按规定是一个“各州委员会”，其中每州一位代表，它负责“管理联合起来的各州的一般事务”。其中的一位代表被委任为“主席”，这一职位在委员会三年任期中任职不超过一年。这项规定的局限——主席在行政委员会中工作时面临严格限制的任期——恰是宪制修改的主要动机。因此，设计更加有效的“一般事务”管理机制必须考虑这个问题：是设置一位行政长官，还是设置一个委员会或理事会。
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鉴于《邦联条例》下的政府失灵和各州大多数行政制度的缺陷，如果会议代表中有任何人支持设置多位行政长官，这将会令人惊讶。但是，最年长的代表本杰明·富兰克林，却是这一方案的倡导者，他曾支持在家乡宾夕法尼亚州设置十二人行政委员会。特拉华州的约翰·迪金森也支持三人组成的行政机构，分别负责东北地区、中部地区和南部地区各州。新泽西方案则规定支持由国会选举多元行政机构（人数未定）。
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在会议上，代表们很早就针对单一行政首长的议案进行辩论，并于6月4日以州为单位7比3表决通过。其后，对该议题并未再作严肃的重新考虑。且不论行政首长如何被选举、在职任期为多长时间、续任者需要何种资格，已经确定的是行政机构将由一个人领导。
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任期和续任
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单一行政首长应该任职多长时间？就现在而言，四年任期看起来很明显，但是会议代表在议程中达成这一共识相当之晚。并且，任职者应该被任期所限制吗？这些都是制宪会议上存在的有争议的议题，因为它们与新政府中行政权力的核心紧密相连。《联邦党人文集》大多数文章的执笔人汉密尔顿，在第71篇中解释了较长任期的好处：“凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视；当然，为了后者也就比起为了前者更加甘冒风险。”[6]然而，虽然任期持久，民选的行政首长任职时间过长则具有终身君主的特征，而君主是大多数美国人所蔑视的。因此，任期越长，行政首长丧失再次任职资格的可能性就越大。
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