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美国总统制 长久的考验
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宪法及其创设的政府要想延续下去，将会不可避免地出现两类治理群体，即来去匆匆的群体和驻留此间的群体。经由选举产生的政治人物及其助手大多组成第一个群体——近几十年来，这个一般化结论已经发生变化，因为国会山有很多人会重复任职。终身任职的法官和文官大多组成了第二个群体。第一个群体伴随新州的加入而适度增长；第二个群体，特别是文官和技术官员，则呈现指数增长态势。这样的增长是一个走向成熟的政府在社会中发挥功能的本质要求。
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一般而言，国内的期望是当选官员掌管全国政府。对来到华盛顿、之后又返回原乡的人们而言，其面临的长久考验是，向那些长期任职的人充分学习监督和管理工作的方法。对总统们而言，这个考验特别显著，因为众人对其期望甚高，并且他们是短期任职者中的最短暂者。
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华盛顿开创的先例，即总统任职不超过两届，持续了152年，最终被富兰克林·罗斯福打破，他在1940年参加第三任期的竞选并成功连任。在这个时间区间里，32位总统中的9位（算上罗斯福）任职达到8年。其中，格罗弗·克利夫兰赢得两个不连续的任期（1884年竞选成功，1888年失利，1892年又重新竞选成功）。其他两位，林肯和麦金利，两次当选却双双遭到暗杀。
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自从1951年第二十二条修正案获得批准，总统任职时间被限制为不得超过两个任期以来，11位总统中有3位任满两个任期（艾森豪威尔、里根和克林顿）；有一位在本书写作之时处于其第二任期（小布什总统[4]）。另外一位，尼克松总统，当选两次却在可能被弹劾之前辞职。
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这个记录显示，43位总统中的12位（28%）曾经任职8年（一位即将完成；另一位富兰克林·罗斯福任职为12年）。8年任期等于一又三分之一个参议院任期或者4个众议院任期。[5]当然，大多数总统都未能任职如此之久。二战之后总统的平均任职年限（不包括小布什）是5.6年——尚不到一届参议院任期。
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总统们进入的是要由他们来负责的长期政府。在一开始，这项任务颇为棘手。随着联邦政府的规模和管辖范围的扩张，任务变得异常繁重。对于不曾在华盛顿任职的人来说，挑战尤为吓人；即使在当代，这种现象也不乏其例（最近的5位总统中，有4位来自总统本人的原乡）。
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乔治·华盛顿作为首任总统面临的考验是独一无二的。“当华盛顿于1789年4月30日进行就职宣誓时，他所走向的岗位，其性质仅仅由一部从未适用过的宪法中的一些条款所描述。”他的成功并非注定。但是，按照一位著名的公共行政学者的评价，“他……是曾经担任总统职位的最称职的行政首长之一”[6]。鉴于首次人事任命的重要性，华盛顿“在遴选新的公务官员班底的过程中表现出一丝不苟的谨慎”[7]。两位未来总统都与华盛顿总统共事，约翰·亚当斯担任副总统，托马斯·杰斐逊担任国务卿。亚历山大·汉密尔顿则担任财政部长。制宪会议上的一位关键人物，埃德蒙·伦道夫任总检察长。这恰是激活“从未适用过的宪法中的一些条款”的一个有力的开端。
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谁来担任首任总统事关重大，因为这个总统制需要华盛顿和亚当斯有可能给出的合法界定。杰斐逊则持一种不同观点，他极不支持强大的中央政府和影响力强的行政机构。从杰斐逊的总统任期到20世纪，不同总统对总统领导权角色的认知也大相径庭。一般而言，诸如经济衰退、对外战争，以及最显著的美国内战等，这些事件在确定哪位总统最为积极能动的问题上影响深远。这些事件有助于界定总统领导权，并解释了除华盛顿外历史学家们对安德鲁·杰克逊、亚伯拉罕·林肯、西奥多·罗斯福和富兰克林·罗斯福、伍德罗·威尔逊、哈里·杜鲁门以及罗纳德·里根的较高评价。
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直到20世纪，总统才得到许多帮助，来把自己嵌入一个不断扩张的政府。总统作出人事任命，但是极少在白宫中获得私人的专业协助。二战之后，这种情况发生了剧烈变化。现在，总统在白宫办公室（White House Office）拥有几百名助理，总统办事机构（Executive Office of the President）的各个部、局则拥有更多的助理（见第五章）。这些数目众多的助手和支持机构在大量行政、立法和司法机构之间作为联络组织而存在，实际上就是总统在政府体系中的触手。
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美国总统制 适应环境
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通常情况下，承担一份新工作，要做的不仅是读懂岗位描述，密切注意组织的增长。这里还要求进行更多微妙的考量，特别是就职之时岗位所处的地位。即将离任者所作的决策有什么影响？人们对前任的表现是否满意？针对决策和行为，人们有什么期待？一位杰出的学者还向总统们多提了一个问题：“总统们如何担负起将他们的地位融入历史的任务；这些地位是否易于根据总统制的设计来塑造？”[8]
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在获得工作岗位之前，人们便应该充分考虑其真正性质和复杂性。实际上，在下定决心参加竞选时，应该问的最重要问题之一便是：为什么我想成为总统？对前面所提问题的解答应该有助于回答这个关键问题。胜选之后，总统的关注自然而然地转向调整相关安排使之符合寻求这份工作的目的。但是，选举之后，并不能将一切推倒重来。有一个组织已经存在。目的是由前任行政机构和国会设置的政策来促成的，可谓铁打的政府流水的领导权。
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新总统面对挑战的例证无处不在。考虑一下，大萧条期间富兰克林·罗斯福接掌国家大权时的情形如何。对他而言，也是对国会而言，可怕的挑战迎面而来。在这种情形下，政府组织不足以应对经济和社会问题。必须建立新的机构来管理大胆且全新的政策。多位总统一上任就要应对战争遗留问题——杜鲁门面临着第二次世界大战；艾森豪威尔面临朝鲜战争；尼克松面临越南战争；小布什后的第四十四任总统[9]则面临反恐战争。这些总统希望达成的任何其他目标，都必须考虑到与他们所接手的战争相关的决策。
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其他总统则就职于政府服务急剧扩张的时期。作为拥有大半生军旅生涯的总统，艾森豪威尔要为罗斯福“新政”和杜鲁门“公平施政”这两个社会项目善后。尼克松则继承了林登·约翰逊的“伟大社会”国内项目，这是一项一揽子政府津贴计划（例如老年保健医疗、医疗补助、联邦教育补助和食品券等），实际上，尼克松对此基本上是不支持的，至少在这些形式上不支持。
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国家经济状况和联邦负债也会影响总统迈向白宫的路径选择。里根优先考虑的，是由卡特任期末期的两位数通货膨胀、失业率和利率所决定的。里根的减税方案刺激了经济，但他基本上未能削减政府支出。因此，他离任时留下了政府赤字和公共负债，这将限制其继任者的选择。由于1991至1992年的衰退，克林顿必须首先着眼于经济，也因此必须延缓其他重点关注的事项。
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丑闻也会将延期效应加在新总统身上。例如，杜鲁门（任人唯亲）、尼克松（水门事件）、里根（伊朗门事件）以及克林顿（政治募款丑闻和莱温斯基绯闻），每个丑闻都影响着总统履职，并影响着下一位白宫主人对什么是必要行动的判断，大多数情况下他们会承诺去制定并执行伦理准则。
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最后，一届总统任期确立的改革措施经常影响到另一总统任期。这是第七章讨论的主题。在这里只需要指出的是，改革措施（例如《战争授权法》和《国会预算和截留控制法》）一旦确立，继任总统或国会很少抛弃，即使这些措施是无效的。相反，它们会成为制度的一部分，因此必须被融合进总统的履职方式之中。
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美国总统制 前任的影响
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这样想想：总统们正在经历着一个他们不能创造却可以影响的历史过程。前任们遗留的问题需要他们来解决，同时，他们还要处理自己任期中发生的事件，忙于自己的议程中设定的议题。要判断如何适应角色，大可从个人登上总统大位的方式中得到一些启示。富兰克林·罗斯福、约翰逊和里根等总统以巨大的差额赢得大选，反映了公众对于变化的热切期盼。这些总统中的每一位都被公众期待着去启动大规模的纲领性变革。在获得总统大位的早期，他们被鼓励应该极度自信。总体来看，他们的履职情况是近代历史上主要政策变革中最有成效的——罗斯福和约翰逊偏向具有扩张倾向的政府，里根则偏向于巩固性和收缩性的政府。
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更为经常的是，新总统被建议做审慎的领导人，因为公众情绪很难让人读懂。他们以微弱多数或者相对多数赢得选举，因此很难通过选举结果解读政策信息。适应环境则要求以同样的力度关注缺点和优势。以47%的平均普选得票率当选，肯尼迪、尼克松、卡特、克林顿和小布什都必须听从这个建议。有些总统没有听从。卡特（发起广泛的能源计划）、克林顿（将国民健康保险视为头等大事）和小布什（在第二任期中发起针对社会保障的主要变革），在对大规模变革的有限的政治或公众支持下，虽然奋力推进，最终却都成果有限或全无成果。
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