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美国总统制 [:1702965845]
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美国总统制 启动：过渡期
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当选的总统有大约十个星期来组织并准备其直属机构。此时，他们设置政策重点；作出关键的人事任命；确立与国会、文官、媒体以及其他政府机构之间的联系；并且，准备搬进白宫及其他政府建筑里已经清空的办公室中。这是一项极其复杂的任务，在新总统当选后，这项任务一般都会涉及政党之间的轮换（第二次世界大战后，8次政府过渡中有7次政党轮换）。政策重点的设置一般会遵循竞选过程中提出的主张。毕竟，竞选是与议程相关的。议程构成了全部辩论的基础。然而，千真万确的是，按照日程而非议题的出现来进行的选举，会在政策重点的先后次序上造成实质性的变化。1968年，没有人会怀疑结束越南战争是尼克松的政策重点；或者1976年，也没有人怀疑能源问题和政府伦理问题是卡特政府优先考虑的事。经济问题在1980年成为里根政府的首要任务，并且在1992年再次成为克林顿政府的首要任务（“笨蛋，问题在于经济”）。不那么清晰的，是1988年老布什的政策重点，那次的竞选被指责为缺乏议题；还有2000年小布什的政策重点，当时对好几个议题都进行了辩论，但是没有哪个议题在公众中被确立为重点。布什自己将减税视为最优先的政策。确立一个清晰主题是向治理阶段过渡的显著优势，因为它设定了此一总统任期的目标和方向，也有助于确定谁将得到任命。
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可以理解的是，过渡期中的媒体注意力会聚焦于关键的人事任命。人们有强烈的兴趣来关注“盒子”，即关键的内阁职位和总统的主要幕僚的填充。对许多期望得到任命的竞选幕僚而言，过渡期是一个令人焦虑的时段。并且，与政府有业务往来的集团，以及与白宫和内阁各部有合作关系的国会各委员会及其工作人员，也兴趣高涨。表4.1列出了2006年秋季时的内阁各部门及其部长，包括总检察长。
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在作出人事任命方面，已经形成了一些惯例和次序，如果在选举之前已经对过渡期有过规划，大多数人事任命都会得到有效地执行。其中部分规则如下：选择一位具有联邦政府工作经验的任命主管，快速行动，尽早地任命白宫幕僚和主要的内阁职位（国务院、财政部、国防部、司法部），尽快确定亲密顾问的未来，使人事任命代表政策议题，将竞选善后的各项职能从人事任命中区分出来。对继任者而言，这些实践经验合在一起构成了头脑清醒且有逻辑的规划，施政方案与人员得到完美协调，传达出清晰的使命感。以这些标准来衡量，肯尼迪（1960）、里根（1980）和小布什（2000）过渡期得到很高分数，卡特（1976）、老布什（1988），以及特别是克林顿（1992）过渡期得到较低分数。顺利的过渡并不能保证有效的总统任期，但是它的确更有可能创造一个有效的开端。
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“清白无辜直到被提名”，这是老布什的顾问伯登·格雷描述的人事任命过程。总统人事任命专家保罗·莱特曾说：“人事任命过程本身便是”说服优秀管理人才进入政府的“最大障碍”[4]。被提名人必须通过联邦调查局的背景调查，提交详细的财务公开表格，由参议院委员会人员进行审查，在确认听证会上接受质询，并且由媒体和利益集团密切监督。所有这些检查都会耗费时间。在关键岗位，尤其是高级行政官员的填补方面的拖延，对即将承担治理责任的新总统而言，会使富有挑战性的任务变得更加复杂。
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表4.1 2006年的内阁各部门和任职人员
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① 美国司法部是在总检察长的基础上设立的。司法部成立后，由总检察长任部门长官。总检察长（Attorney General）也有人译为“司法部长”。——译注
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* 如果任职人员在该位置上任职时间超过一位总统任期，并不重复计数。
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来源：作者汇编信息自The United States Government Manual，2005-2006（Washington，DC：Government Printing Office，2005）.
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党派问题也增加了对新行政团队的考验。公认的一点是，总统应该能够任命自己中意的人。因此，参议院对大多数任命都会同意。然而，近几十年来，更常见的情形是，总统作出的任命必须得到另外一党控制的参议院的同意（如不同时间内尼克松、福特、里根、老布什、克林顿和小布什面临的情形）。相应地，总统必须考虑被提名人遭到否决的可能性；例如，老布什高调提名来自得克萨斯州的共和党人、前参议员约翰·托尔到内阁中任国防部长。引人注目的是，托尔在参议院中的许多前同事投票反对这项任命。有趣的是，老布什接下来提名的是理查德·切尼，他后来成为老布什之子的副总统。
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尽管遵循不同的程序，司法任命也变得非常富有争议。这些人事任命并不是建构总统制的一部分。相反，在任命“最高法院大法官”方面（第二条第一款[5]），他们代表总统宪法权威的运用；并且对“低级法院”法官的任命（第三条第一款），是由法律所规定的。这些任命是为了填补第三分支的职位空缺，并且实际上是终身任职，而不是与总统任期相符。
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图4.2 一届政府向下一届政府过渡——从艾森豪威尔到肯尼迪（德怀特·艾森豪威尔图书馆）
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与行政系统的人事任命一样，总统选定的大多数法官人选都能得到批准。但是，总统与参议院之间的政党分裂控制使得征求“意见和同意”的过程日益紧张，特别是对上诉法院和最高法院人选提名而言。人事任命可能被司法委员会搁置，或者在极少数情况下在参议院议席上被否决。在第108届国会（2003——2005）上，少数党派民主党动用阻挠议事（filibuster）程序，挫败了小布什对上诉法院法官的多项任命，这项程序到第109届国会（2005——2007）时经两党协商至少暂时停用了。
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美国总统制 人员流动：重塑总统制
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各直属机构已经组织完成，参议院已经同意对内阁的任命，新团队已经嵌入常任政府（由长期任职的官员、议员连任率高的国会和终身任职的法官组成），此后，总统们只能寄希望于各直属机构能够有效地形成合力。然而，这毫无保证。被任命者往往来自大相径庭的背景。在议会体制中，内阁一般由具有相似政治经历的部长组成——大多是议会议员。但是，这种情况并不会发生在美国的分权体系中。内阁各部长分别来自公共领域和私人领域的各种背景。例如，克林顿和小布什的第一届内阁分别来自商界和银行界、法律界、国会、教育界、州和地方政府以及军事部门。大多数人过去从未一起工作过；一些人甚至与总统并不熟识。此处的挑战是，如何确保若干彼此迥异的部门领导支持总统的施政方案，并且正确地实施这些方案。
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一般情况下，白宫幕僚的确都拥有一些共同的政治经验。大多数人都在刚刚结束的竞选中非常活跃。这些竞选幕僚很少在第一届内阁中得到任命。然而，他们却非常熟悉总统的施政方案，以及这些方案在竞选中是如何形成的。因此，他们非常适合来监督各种提案是否及如何得到处理，是否及如何在各个部门和机构中得到推动，至少那些拥有十足的经验、非常了解华盛顿的人是适合的。
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幕僚人员和各部门以及机构领导之间的冲突并不少见，这些人与资深文官的意见相左也不少见。当总统任命的人进入各自部门与机构的岗位，“走向本职”时，有时会得到一些参考意见。这里的关切是，他们会对现存的施政方案，而非对总统的改革议程表达更多的忠诚。
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为总统服务是一项临时性的工作。毕竟，第二十二条修正案为总统任职设置了最多两个任期的限制。很少有内阁部长曾经任满两个任期，自从1951年任期限制修正案被批准以来，只有10位：艾森豪威尔任期有2位；肯尼迪——约翰逊任期有3位；里根任期有一位；以及克林顿任期有4位。人员变动率尽管在各个总统任期内有差别，但是的确很高。内阁部长在两个任期的政府（包括由副总统继任的，如肯尼迪——约翰逊和尼克松——福特政府）中任职月数的中位数，位于克林顿8年的48个月到尼克松——福特8年的24个月之间。尼克松和福特任期总共有43位内阁部长得到任命；艾森豪威尔任期只有20位。比较显著的是，总共有5位总检察长和5位劳工部长在尼克松和福特时期任职，对这两个职位而言平均任期只有19个月多一点。
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