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美国总统制 [:1702965848]
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美国总统制 结论
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总统制是一种动态机制，不断地被塑造和重塑着。与该制度的民主基础相关联的两个主要因素，有助于我们理解其蓬勃的生命力。第一，就实际发生的情形而言，总统进进出出相当频繁。他们被赋予在某些限制之内组织直属机构的自由。如果得到连任，他们会重新塑造自己的组织机构和施政方案，乃至使其重获新生。第二，出于有意设计和历史原因，总统制是代议式的。相应地，人们可能期待总统以纲领性和组织性的调整来对各种重大事件作出回应。
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机制的活力并不意味着不稳定或者剧烈变革。实际上，分权原则便是设计出来防止行政分支的结构和组织发生剧烈重组的。总统们的确作出了可能会被纳入未来白宫运行机制的各种调整。在过去半个世纪中，总统制经历了渐进的变化，如第六章和第七章将显示的。一般而言，这些转变都反映了社会、经济和技术变迁，这对代议制民主来说是意料之中的事。
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[1]即白人。——译注
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[2]引自Charles O.Jones，Passages to the Presidency：From Campaigning to Governing（Washington，DC：Brookings Institution Press，1998），52.
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[3]Lyndon B.Johnson，Vantage Point：Perspectives on the Presiden－cy，1963-1969（New York：Holt，Rinehart and Winston，1971），450.
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[4]莱特引用自Charles Babington，“Presidential Appointment Process Questioned，”Washington Post，January10，2001.
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[5]应为美国宪法第二条第二款，原文疑有误。——译注
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[6]报道于Stephen E.Ambrose，Nixon：Ruin and Recover，1973-1990（New York：Simon and Schuster，1991），14.
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美国总统制 第五章 衔接并领导政府
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合理警告：有些主题因过于重要而不那么有趣。第五章和第六章便充满这些话题——组织、管理、联络、政策提出、法律制定、预算等。请继续下去。我一直试图让相关讨论变得易读。在开国元勋们设计的分权体系之下，这些主题的重要性不是我能改变的。他们意识到领导力的必要性，却警惕着易于实现的控制力。因此，以下两章将详细描述总统面临的一项挑战，即超出既有权力去竭力满足民众对领导力的期待。稍加思索，这听起来既饶有趣味又非常重要。
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宪法第二条首句，“行政权力赋予美利坚合众国总统”，或许本来暗含着如下措辞：“总统负责衔接政府其他部分。”开国元勋们创造了由若干部门组成的政府。作为唯一的全国选举的领导人和官僚分支的首长，毫无疑问，总统将为所有其他部分负责。这个事实本身，就会促进总统留意整个政府所发生的事。
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那么，看看政府变成了何种模样。《2005——2006年美国政府指南》列出了行政分支中的下列单位［除将要在下面讨论的总统办事机构（Executive Office of the President）外］：15个内阁部门；59个独立机构和政府公司、51个各种委员会、理事会；4个准官方机构和若干多边或双边组织。并且，这些机构只是冰山之一角。例如，国防部拥有3个部门，每个军种一个部门[1]，16个部局，以及若干作战司令部和野外行动部门。最近创建的国土安全部拥有2位助理部长、7位主管、1位副部长、5位业务副部长和1位海岸警卫队司令。行政分支中还有若干独立的组织单位，负责期货交易、产品安全、人文艺术、邮政资费、交通安全，以及其他各个方面。
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组织机构管理着工作人员，在联邦政府中就有几百万工作人员。表5.1显示了具体人数。联邦雇员总数，包括文职人员与军队人员，逼近400万人——大约是洛杉矶总人口的规模。表5.1还显示了位于华盛顿的选任官员数目。请注意，立法者的数目增加，对参议院而言反映了州的增加，对众议院而言则反映了人口数目的上升——直到1911年众议院席位被限定于435个。行政长官的数目则保持在一位总统和一位副总统。现在，来看看雇员数目：由两位民选长官管理的几百万人；立法者们管理的超过3万人。
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但是，你猜怎么样？因为多方面的原因，近年来联邦雇员人数实际上下降了。现在，更多的联邦政府工作改由州和地方来完成，在过去20年中，州和地方雇员数量增加了40%（现在逼近2000万）。也存在这种情况，即以前由政府雇员从事的工作现在转包给私人公司。并且，兵役现在是志愿的（并非义务役）和“高科技的”。这些变化减少了雇员数目，却增加了管理问题和问责问题。联邦项目，如医疗补助制度和犯罪控制等，可能会交给下级政府去处理，但是总统依然要对最终结果负责。
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表5.1 2003年联邦雇员
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* 2002年数据。
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来源：Statistical Abstract of the United States，2004-2005（Washington，DC：Government Printing Office，2005），322，331.
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成本问题同样解释了总统对衔接工作的关注。尽管努力控制支出，成本数字还是缓慢增长并逐步扩大。表5.2显示了近几十年的统计情况。以前难以想象的政府赤字已经构成全部债务的极大份额。这些数字的单位是十亿美元，意味着许多项目的支出当以万亿来计算。2000年，资金收入实际上超过了支出，这是20世纪末代表经济蓬勃发展的一个显著成就。即便如此，联邦总债务还是继续攀升。从1980年到2004年，收入增长超过3倍，支出却增长4倍。然而，衡量经济的标准指标，即支出占国内生产总值的百分比，一直保持在将近20%。更加令人苦恼的是日益攀升的总债务，它已数以万亿计，占国内生产总值的比重从三分之一扩展到三分之二。
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表5.2 支出、赤字与债务（单位：十亿美元）
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