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美国总统制 第六章 工作中的总统：制定法律与推进政策
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总统是决策者，他们从事的工作由民众期望和目标实现之间的紧张关系所塑造。这种张力大多源自开国元勋们试图创立一个运转良好的政府的手段——但是并不是太有效。开国元勋们将权威分开并限制权力。因此，作出决策一般是共同完成的。国会能够通过法案，但是要由总统签署从而成为法律。总统可以商谈条约，但是必须得到参议院三分之二的多数批准。最高法院可以否决一项法律，但是国会与总统可以通过制定一项避开最高法院议题的法律来达到目的。我情不自禁地想到，开国元勋们将会满意于分权体系的当前发展，最重要的是因为当年在费城辩论的许多制度问题依然是今天的核心问题，尤其是在下面这个背景下：总统权力应该大到何种地步？
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无论共同完成与否，总统都要为华盛顿发生的事负责。经常受到检视的正是总统的工作满意度，现在一年甚至受到检视数百次。为什么呢？一段时间内只有一位总统。总统实际上是唯一经全国民选产生的官员。他们担任最高领导人，这当然是展现着权威的一个头衔，因此人们期待他们领导众人并且达成目标。没有任何借口，更没有人会说：“但是你不理解，那是个共同事业。”
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碰巧的是，人们也期望总统能够恪守其权威和地位的边界——从而避免滥用权威，承认其他分支的合法性，并且尊重人民了解决策的内容及程序的权利。让总统为整个分权政府中发生的一切负责，这公平吗？我将这个问题留给你回答。但是，历史清晰表明，总统们将出于上面陈述过的理由负责，这种责任因此是随职务而来的。那些试图角逐总统大位者必定事先便明白这一点。那些入主白宫者首先体验到的与众不同之处就在于责任方面。杜鲁门总统曾经直率且简洁地说：“责任止于此处。”
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本章将走进总统工作的内部世界，揭示在全国性政府中作出决策的本质以及总统在决策过程中的角色与功能。相互依赖是互相嵌入的分权体系的主要特征，每个分支都施展权力促成其他分支的工作。
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法律制定及其执行为相互依赖提供了例证。总统指定议事日程并提议应该完成的事项，国会在根据设定的议程进行的立法活动中代表着选区的利益，官僚机构执行由国会通过并经总统签署的法律，法院则裁定对法律的挑战和法律的执行。各个机构的确分享权力并竞逐权力，但是，一个机构的工作很少会被误认做其他机构的。如果发生职能侵犯，那种干扰将可能受到批评，甚至会对簿公堂。
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鉴于总统会在国内与国际上公开露面，他们一般需要富有前瞻性地思考，衡量各项提案与决定的效果对其未来治理能力的影响。用小布什的话来说：“我认为我的工作就是要立于时代之先。总统……可能会陷入泥沼，如果你不能成为应该成为的战略思考者的话。”[1]理查德·诺伊施塔特提供了更为细致入微的分析：
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我［在思考总统制时］的基本问题一以贯之，即在既定岗位的制度背景下，如何思考自身的决定对个人未来的影响力可能产生的效果……那意味着去探寻从政治角度进行思考的本质，这是没有终点的探索，因为那是如此本能的、直觉的过程。[2]
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对诺伊施塔特而言，“从政治角度进行思考的本质”会引导总统保护自己在未来决策过程中的影响力。例如，1994年，当克林顿威胁要否决一项自己不喜欢的全民医疗保险提案时，他实际上限制了自己在这方面的选择范围。在国会发表国情咨文演说时，总统为一项医疗保险计划进行了辩护。随后，他在半空中挥舞着钢笔并威胁动用否决权。这位前总统在回忆录中承认了这个失误：
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我认为我的辩护言辞是卓有成效的，只有一件事情除外：演讲近尾声时……我举起钢笔，并且说我将要用它来否决不能保证全体美国人加入医疗保险的任何法案……对国会里我的反对者而言，这是一个并不必要的示警。政治讲究妥协，公众期望总统能够获胜，而不是为他们惺惺作态。[3]
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最终，这项计划在民主党把持的国会参众两院都惨遭失败。
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美国总统制 与国会共事
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总统必须以多种多样的正式或非正式身份与无数官员和团体发生互动，例如作为外交官与他国互动、作为政党领袖与政治人物互动、作为管理者与机构人员互动、作为教育者与公众互动，以及作为三军统帅与武装部队互动。然而，其中最重要也最永久的关系是总统与国会议员之间的关系。单是预算过程就会确保总统将密切关注国会山动向。“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。”（宪法第一条第九款）简言之：缺乏国会的拨款，政府便会处于困境，根据宪法，它不能从财政部得到拨款，正如1995年克林顿与共和党人主导的国会在预算问题上的剑拔弩张。
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在与国会的工作关系方面，总统们各不相同。总统们的政治背景和政府背景解释了这种不同的大部分原因。几个事例解释了最近几位总统的不同。
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林登·约翰逊曾经担任过众议员（12年）和参议员（12年，其中10年作为领袖）。他是身为总统的多数党领袖。“他很早便学会且永远不会忘记政客的基本技能，这是一项将任何数字都除以二再加上一的能力。”[4]正如约翰逊在国会中的表现，他是一个促成国会山多数以支持“伟大社会”计划的高手。
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理查德·尼克松也曾在国会中任职，但是并不是国会领袖，并且任职时间为6年而不是24年。他的兴趣和专长在外交政策方面。他是身为总统的外交部长，更喜欢致力于国家安全和国际关系议题。因此，他并不想与国会议员保持热络联系，这些国会议员的主要兴趣在于国内议题。引述一位共和党众议员的说法：“我可以确定地断言：没有私人关系，你几乎没有方法可以联系到他。”[5]
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吉米·卡特也不欢迎与国会的真正联系。然而，原因并不相同，再一次与背景联系在一起。作为“后水门事件”的民选总统，卡特对主导着国会的妥协政治充满狐疑。他是身为总统的政治门外汉。忘了自己在1976年获胜时的微弱优势，他的观点是总统代表着全体人民，并且拥有资源来提出全面的施政方案。与政治性的讨价还价相比，他更强调做正确之事的重要性。
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与卡特一样，里根、克林顿和小布什在担任总统之前都曾经担任州长职务。相应地，他们在与国会的工作关系方面呈现了行政倾向上的不同。与私生活中的职业一致，里根是一名身为总统的演员。他对自己的身份的看法，最好地概括于卢·坎农的一本书，即《里根总统：一生的角色》的副标题。与卡特不同，里根一点也不反对妥协，这契合了他对总统角色的理解。他将自己的职责视为类似于指派并界定有限的议程、委派幕僚承担职责并研议细节、同意合理的妥协、宣布胜利。在他的政治舞台上，他同意克林顿的观点：“民众期待总统获胜。”
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克林顿则是一位身为总统的竞选者。历史上，极少有总统具有如此之多的竞选公职的经验——竞选众议员、竞选总检察长及6次竞选阿肯色州的州长和2次竞选总统。即使在赢得总统大位之后，他依旧继续贩售其施政方案。每次发表国情咨文之后，他都会四处奔走来加固公众对其提案的支持。在提出法律议案方面，他比里根具有更为广泛的抱负——里根只是聚焦于一些大型项目。
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图6.1 现任总统在征程中。小布什为寻求支持而宣传造势。（美国空军照片，由吉姆·韦基奥上士提供）的权力作宽泛解释。
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小布什沿袭了克林顿既为选举也为政策宣传造势的做法。实际上，小布什超过了克林顿创纪录的巡回演说次数，以至于一位学者将小布什称为竞选式总统。[6]当然，克林顿和小布什的风格与目的并不相同。小布什的工作方式是身为总统的纯粹的行政长官。他是最为奉行权力分立主义的总统之一，坚信总统与国会拥有不同的功能。他将自己的工作视为指定议题并向国会提交议案，而不是像约翰逊那样在国会山寻求多数支持。他的宣传造势首先是为了使公众确信，他拥有正确的政策重点以及最有效的方案。与尼克松一样，在国家安全问题上，他会对自己第二次世界大战之后的其他总统，在对待国会的方式上同样各不相同：艾森豪威尔——军事指挥官；肯尼迪——资历尚浅的参议员；福特——少数党派领袖；老布什——职业外交官。总统们是带着个人观点来推进工作的，这种个人观点有助于塑造总统对所遇到的各种议题以及衍生这些议题的事件的反应。
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