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美国总统制 [:1702965864]
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美国总统制 优良改革及其成效
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改革可以通过多种方式实施：宪法修正案、法令法规、法院裁定、惯例和公众期待等。促成转变的目的也多种多样：匡正缺陷、改善政府流程、重组政府、授予权力、阐明或限制权力、重新分配权力、扩大权限等。有些时候，改革的动力源自一种判断，即掌权者在行使权力时走得太远；在其他时候，则是因为在某种特定情况下权力的使用尚没有先例可循。由于要应对不熟悉的反恐战争，两种动力在“9·11”之后都得到了体现。如凯特尔所言，改革者经常试图使行政机构变得更加负责。但是，在一个分权体系之内，对事态发展的责任归属予以衡量并非易事，不过改革要想取得效果，这将必不可少。[9]换言之，权力分立分散了责任，使得在不改变宪政秩序的前提下集中责任变得极富挑战性。
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宪法修正案
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鉴于宪法修订程序的复杂（要求国会和州两个层面上的绝对多数），人们不会期盼宪法修正经常发生。当前，共有9条宪法修正案直接影响总统制。它们可以分为三种类型：对原始文件中的遗漏与异常之处予以纠正、扩大选举权、限制任期。
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如表7.1所示，第十二条、二十条、二十三条和二十五条修正案对宪法提供了必要的纠正。这些修正案拥有不同的效果。如前文所讨论的，第十二条最为关键。第二十条与二十五条也拥有重要的有利影响。不妨想象一下，如果今天新总统还是于3月4日而不是1月20日就职，此时已经是选举之后四个月了。值得一提的是，规定这一变化的第二十条修正案直到1933年才得以批准生效。
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在近几任总统任期中，尤其是自卡特以来，副总统发挥的作用越来越大。自从副总统接任的规定适用以来，共被运用过两次——一次是1973年斯皮罗·阿格纽辞去副总统职务后由杰拉尔德·福特接任，一次是1974年8月9日福特在尼克松辞职后继任总统，纳尔逊·洛克菲勒继任副总统。1998年克林顿被众议院弹劾，如果参议院1999年裁定将克林顿免职的话，这一规定本来可以再次得到援用。继位总统戈尔本来会提名一位副总统在1999至2001年辅佐他。
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表7.1 通过宪法修正案实现的改革
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来源：作者汇编。
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如果1974年尼克松被弹劾并被免职（如尼克松辞职之前一些民主党人所威胁的），再如果第二十五条修正案并未得到通过和批准，那么将没有副总统来继任总统职位。如果上述条件成真，众议院议长、来自俄克拉荷马州的民主党人卡尔·艾伯特将会承继总统大位——他并不情愿如此。
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第十五条、十九条与二十六条修正案使选举权顺应了当时的形势发展——确保了非洲裔美国人与妇女的投票权，并将投票年龄限制降低到18岁。第二十四条修正案保证了缴纳人头税并非享有投票权的前提，这是迟到已久的保证。久而久之，选举权的修正案将会改变总统竞选的性质。每一项修正案都带来合格选民数量的大增。然而，这些选民的投票率的增长也需要很长时间。
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剩下的那条修正案，第二十二条修正案，重新审视了被视为在制宪会议上已有定论的那次辩论。按照惯例，总统会自觉地把任期限定在两届之内。富兰克林·罗斯福并没有遵循这一惯例。伴随第二次世界大战结束以及那位连任三次的总统拥有的超级行政权力，共和党主导的国会在1947年碰头之后不久，便提出一项规定两届任期限制的修正案。这一修正案很快在国会两院以需要的三分之二多数通过，并且在4年之后送交各州批准。历史学家福里斯特·麦克唐纳称之为“打向罗斯福身后的一记耳光”[10]。
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第二十二条修正案的效果还难以下定论。它的第一次效力发挥在艾森豪威尔身上（这一修正案在杜鲁门在任期间提出，因此杜鲁门并不受其制约）。要想判断这一修正案的效果，就必须先回答一个难以捉摸的问题：那些任满两届的总统会争取第三任期吗？就年龄与健康状况而言，艾森豪威尔与里根本有可能继续谋求第三任期。剩下的就是克林顿了（在本书撰写之时，小布什正处于第二任期）。就克林顿而言，年龄本是寻求第三任期的有利因素。在第二任期结束时，他54岁。
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我们可以说的是，这一宪法修正案把一个问号变成了句号。总统会谋求第三任期吗？不能。结果，连任之后的总统大选（例如，1960年、1988年、2000年，以及可能的2008年）以两党内部的公开角逐为特色。于是，就在赢得第二任期的总统就职之后不久，又一次总统竞选便会拉开帷幕。许多候选人可能在国会中供职——大多数是在参议院，急切地想在竞选之前增加自己的筹码。同时，总统内阁及幕僚知道自己的时间同样有限，这促使他们考虑自己的政治生涯。对于一个受限于任期的领导人来说，克服对未来的急切以专注于眼前是一个重大挑战，这也是改革所产生的始料未及的结果之一。
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法规
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大多数的改革和对改变的适应是通过一般的立法过程来实现的。与单纯地试图找出管理议程的最好或者最可行的方法相比，国会山与白宫中的常规工作较少地属于有意识的改革。例如，当老年保健医疗制度与医疗补助制度这样的项目在历经多年后落实到位时，国会授权行政部门有组织、分步骤地采取必要措施来有效实施这些项目。这类大规模项目获得通过的一个结果，便是官僚机构的显著膨胀与总统职责的日益增多。这些情形中都有改革的决心，但是它指向的是提供医疗保健，而不是机构膨胀。
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国会议员有责任监督对这些项目的管理，但是在现实中，他们却依赖于行政机构，即使是在监督方面。这种依赖性，是对行政机构相对于立法机构的权力的一种衡量标准。
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值得注意的是，总统并不会一直喜欢承担更多的责任。事实上，因为失控的支出对赤字造成的影响——这也会进一步限制总统开辟新项目的选择空间，那些接手各种权利保障项目的总统可能试图抑制这些项目的增长。
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表7.2 通过法规法令实现的改革：案例精选
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① “硬性捐款”是直接支持某候选人的捐款；与之对应，“软性捐款”不是直接捐给某一候选人，而是捐给某政党的捐款。——译注
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来源：作者自多种资料汇编而成。
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