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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000755]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 六 职责与施政
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在帝政时代，知县（习称县令）代表朝廷直接治理百姓，总揽一县的行政、司法、财政、文教诸权，虽然品秩不高，却权势赫赫。对上，县官乃吏治之基，最高统治者必须通过他们来实现对全国百姓的统治，国家财政的大部分也通过他们敛之于民；对下，他们是一县之主，在老百姓眼中，他们是威风凛凛的县太爷，被尊称为“亲民官”、“父母官”，其威权之大，无异为一个小皇帝，“百姓视之，仅下天子一等耳”。
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北伐完成，国民党在党治名义下推行“训政”，同时着手基层政制的改革，县长这一角色，无论是职责、权力、地位或形象上，均与传统的“县太爷”迥然有异。在县党部与县政府之间，蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长，更是期望殷切，曾称“县长力量可抵一万兵”。[66]和中国传统县政一样，国民政府在县一级实行具有“承包”色彩的县长负责制。县长一人主持全县政事，“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清，均丛集于一身”，因而希望县长一方面了解国民党的主义和政策，同时要“自视为公仆，而以民众为主人”，“以期上报党国，下慰民望”。在道德上，希望县长以传统知县的“清、慎、勤”自律；在学识上，又要求赶上时代，具有现代知识学养。
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在县长的具体职责上，规定更是巨细靡遗，其中民政31大项，财政28大项，建设48大项，教育17大项，卫生27大项，司法21大项，林林总总计172大项。每一大项中，又分许多小项，如民政类31大项中，细分160小项。[67]清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多，[68]已令人叹为观止，若对比国民政府所颁的《县长须知》，不过是小巫而已。这个时期县政的繁琐与县长职责之重，已远非传统知县所可比拟。陈宏谋虽然将知县职掌罗列近30项，而其中最要者，不过刑名、钱谷两大项，前者指听讼断狱，后者指征粮纳税。在帝政时代，地方长官每年只要把本地应缴的糟米钱粮上交，那么他对上面可以说已经尽职。至于听讼断狱，除非百姓的争端非地方士绅和家族所能了断，而闹到衙门来了，他才去审判，否则，他也不会多管闲事。至于怎样积极去为人民谋幸福，如改良农业、普及教育、发展交通等等，都非政府所愿过问之事。在老百姓方面，在传统农业的简单生活下，亦不觉得有强有力的政府的必要，若能“仰沾雨露之恩”，安居乐业，于愿已足。他们除了完粮纳税以外，很少与政府发生关系，甚至不觉得政府的存在。因此，有西方学者认为中国古代的中央集权专制官僚国家不够有效，不够成熟，认为是一种“非压制性”的专制国家，并断定正是这种“非压制性”特征使中国未能成为近代化的摇篮。[69]
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国民党执政后，声称要变“无为”为“有为”，改“消极”为“积极”，大力推进县政建设。在内政部编订的《县长须知》中，规定县长在民政方面，要接近民众，宣传政令，防治匪患，严禁烟赌，预防灾害，办理救济，改良恶习，编查户口；在财政方面，要整理田赋，整顿税收，清查官产，办理公债；在建设方面，要保护农工，筹办工厂，维持商业，兴修水利，修筑道路。此外，还要求县长在教育、卫生、司法等方面齐头并举，不可偏废。
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事实上，以上所举还只是国民政府所要求县长的“日常功课”，而在实际推行过程中，不同省区在不同时期还规定了县长必须举行的各项“要政”。如1930年代前期，江西省的县长就必须配合蒋介石的“剿共”战事而兴办15项“要政”：编查户口、兴办保甲、组织民团、封锁陷区、构筑工事、开辟公路、架设电话、革除苛杂、编订预算、蠲除田赋、复兴农村、救济金融、办理合作社、积谷调粮、普设民众学校。[70]1933年湖北省制订的县长考绩办法中，共列举考绩事项29项，内中包括办理妇女放足和改良私塾，[71]县长职责之庞杂由此可见。
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这个时期县长职责的庞杂，从县长名目繁多的兼职中亦可窥其一斑。兼职，本是国民政府时期从中央到地方各级行政长官的普遍现象，而兼职最多的不是中央各部会和省级主管官，而是“百里之侯”的县长。
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表12-20 国民党中央委员与国民政府委员兼职统计（1934年）
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表12-21 湖北省各级主管官兼职情况表（1941年）
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表12-22 国民政府内政部调查各省县长兼职一览表（1947年）
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县长兼职繁多，不独湖北一省如此。检阅战时各省县长兼职，浙江19种，湖南24种，四川28种。江西各县情形不一，多者33种，一般均在20种以上。由于兼职过多，县长本人记忆难为，询以兼职名称，多不能尽数说出，或竟瞠目以对。[72]在名目繁多的县长兼职中，军事、民政、教育、建设、财政、司法各类皆有。1947年国民政府内政部调查各省县长兼职的名称，共计34种。蒋介石兼职虽多，恐亦未必过之。
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西方学者认为，基层地方官职责的扩大，标志着国家权力的扩张和伸展。传统的官─民关系在国家权力的扩张中发生了改变。国家所追求的不再是“政简刑清”，而是要加强对社会生活各个领域的干预和控制，加强对社会各种资源的垄断和汲取。官民之间的距离日趋逼近。官民之间直接接触的机会大大增多。老百姓所感受到的国家压力越来越大。“天高皇帝远”的时代已一去不复返，县长职责的增强正是这个时期国家与社会结构变迁的反映。
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研究国民党时期的历史，最感棘手的莫过于厘清其制度结构与事实结构之间的差异，否则结论与实际情形很可能南辕北辙。就这个时期县长的职责而言，其法定职责与具体施政之间亦存有较大差距。吕芳上教授对战前江西县长研究发现，每个阶段县长受奖惩的主要原因反映出各个时期县长实际施政的重心所在。[73]南京国民政府成立后，中央将田赋划归各省支配，因此，善于征税的县长格外能引起各省省政当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相联，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。清查田亩和征收田赋反映出国家政权力图提高其对社会资源和财富的汲取能力。此外，调查户口，办理保甲，协力“剿匪”，是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出国家政权力图加强其对基层社会的渗透和控制。
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抗战爆发后，军事动员成为县政的要务。如1942年湖北省制订的县长考绩表中，粮政（征实、征购）和役政（兵役、工役）成为县长考成的重点。[74]检阅战时及战后湖北、江西和四川三省县长受奖惩的原因，不外民政、财政和军事三项，合占县长受奖惩原因的80%以上。其中，民政一项因包罗万象，涉及户政、地政、保甲、地方自治、禁烟、吏治等诸多方面，故其所占比例大。而财政和军事则集中在田赋粮政和兵役夫役上。通俗而言，前者表现为要钱要粮，后者表现为要人要命。可以说，1927～1949年的22年间，拉兵夫要钱粮是县长的两大职责，如同刑名钱谷是过去知县的两大职责一样。其时，有县长戏称自己是政府伸出的两只扒手，“替上级扒人、扒粮”，本身几无独立的人格。[75]
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表12-23 川鄂赣三省县长奖惩原因分类统计
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从战时及战后县长受奖惩原因中，与军事、财政形成鲜明对照的是，教育和建设所占的比例微不足道。它充分表明教育与建设不是这个时期县长考成和奖惩的重点所在，自然也不是县长职责的重点。
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依据1939年国民政府公布的《县各级组织纲要》的规定，县政府应具有双重任务：一是“受省政府之监督办理全县自治事项”；一是“受省政府之指挥执行中央及省委办事项”。与之相随，县长也具有两重身份，前者为县地方自治的执政长官，后者则为国家的低级行政官吏。从法理上言，县长一方面行使地方自治职权时，应对县民负责；另一方面当其执行中央及省委办事项时，又要对中央及省负责。由此观之，县长似乎处在国家与社会的交接点上，介乎官民之间，扮演着一身而二任的双重角色。
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然而，从晚清以至民国终结，地方自治在中国从未真正实行过。地方自治执行长官的名义，对县长不过是一顶空衔。国家政权假托自治的名义向基层社会层层逼进，由县而区，而区而乡，而乡而保甲，将国家官僚机构和准官僚机构一直修筑到每家门口。县长的实际职责是执行中央和省纷至沓来的委办事项。而有关民生的教育和建设被排挤到县政的边缘。在对民生的关注上，国民党政权甚至不如历代封建王朝。据李国祁教授对清代基层地方官升调降革与治绩关系的量化分析显示，影响知县升调和降革的治绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者所占的比例几乎相当。[76]基层地方官对文教的重视，对清代文教的发达产生了相当的影响。民国时期，中国乡村教育的急剧衰败，有论者归之于科举制度的停废，实则基层地方官职责重心的转换亦是造成民国乡村教育衰败的一个重要因素。
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对比县长和知县的两大职责，可以发现其共同点在“钱谷”，而不同点在“刑名”。北京政府时代，县知事仍和前清知县一样兼掌行政、司法大权。南京政府成立后，即着手将司法从县长职责中分离出来，成立县级地方法院专理司法。据1939年底统计，全国已有325县成立了地方法院，另有854县设有过渡性的司法处，司法处设审判官1～2人，独立行使审判事务，县长兼理司法处的检察职务。[77]从政治近代化的角度观之，司法从行政中独立出来，是基层政权建设中的一大进步。然而，在县官兼理司法时代，由于操有劝善惩恶之权，县官威信易于确立，政令也易于推行。自司法独立以后，“县长一方面丧失了劝惩的工具，得不到人民的父母之爱，而另一方面凡关于筹集经费增加人民负担的命令，又都要他负责去执行，于是县长变成了民间怨恨的对象，信仰日低，威信日减，行政权力不易发挥”。[78]