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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000756]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 七 省权膨胀下的县长角色
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从常理而言，县长是一县的行政长官，一切政令发于其口，一切处治决乎其意，做县长即使没有传统“县太爷”威风，也当是一个十分具有权威力的角色。然而，检阅这个时期有关县政的大量原始资料，发现无论是当事人的自述，还是局外人的观察，咸认这个时期的县长是全国公务员中最难做的官。有一位县长曾满怀酸楚地写道：
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提到“县政”二字，我的眼泪便要随笔而下了。一般高级大员，动辄说，县级以下人员无法无天，把地方弄糟了。我做了一年县长，便饱尝了许多说不出的苦味。我要替许多埋头苦干的县级以下工作同志伸冤！我写这篇文章的主要动机，就是要替他们伸冤呀！[82]
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县长做得要流泪，要伸冤的程度，县长之难为，可以想见！
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县长既如此难为，是不得不进一步寻绎其难为的原因。那位声称要伸冤的县长曾约略地提到外在环境的压力是这个时期县长难为的一个重要因素：
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上有撤职查办的逆麟，下有反对控诉的威力，中有左推右拉的团体，外有旁敲侧击的份子，如此上下左右层层榨压之下，有谁能一显身手，表现工夫？于是人人存着五日京兆之心，个个抱着和尚撞钟之志，这样下去，中国政治何日得见青天？[83]
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这位县长的自诉，表明这个时期的县长置身于上下左右多重权力的夹缝之中。从各国政制的历史和现状观察，虽然风貌各异，但就其组织形态而言，大体皆呈蜂腰式。所谓蜂腰式，就是一端为庞大有力的中央政府；一端为充实健全的地方自治组织。至于中央与地方之间，或则没有中间层级，或纵有之，亦不过代表中央监督地方。中央政府的作用在于统筹全国，发号施令，且有其直接办理的国家事务，故其组织规模庞大繁复；地方自治组织的作用，则在于实际办理地方事务，或执行中央委办的国家事务，故其组织亦需要充实与健全。至若中间组织的作用，主要在于传承与联络。
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考诸南京政府的政治体制，在法理上也规定为蜂腰式。根据《建国大纲》第18条的规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”。依此，省不过是中央与地方之间的联络组织。但事实不然。自晚清以来，中央权威日趋衰落，地方主义甚嚣尘上。直至南京政府时期，中央对省的控制力仍十分有限。“省对中央，惟恐受其控治，省权惟恐不大；反之，省对于地方，则控制惟恐其不周，县市权惟恐其不小”。[84]以至于当时一般人民对于省的观念，强于对国家的观念，甚至有人认为，中国人只认识省而不认识国家。[85]这皆由于省权的过度膨胀所致。
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当时有学者将中国的政治形态比喻为橄榄形。橄榄的形状是两头小，中间大。“讲法令，省的单行法令有许多是超出中央法制之外的；讲人才，人才大都集中在省，各县感到非常缺乏；讲财政，财政大部分用之于省府一级，抗战后中央的财力更差，县区也贫乏得可怜；讲建设，一切人力财力，工业农业均由省府直接来办理”[86]。
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中国的田赋，自古以来就是国家的税收。从清末开始，地方督抚开始截留朝廷税收。北京政府时代各省大小军阀更是自收自用。南京政府成立后，鉴于一时难以将田赋收归中央，干脆承认田赋归各省收管。蒋介石后来分析田赋划归地方所引起的后果时指出：“田赋划归地方，使人民只向地方政府完粮纳税，这就无异将国家整个的土地与人民，完全与国家脱离关系，使人民只知有地方，而没有国家的观念”。[87]直至1941年，国民政府才最终将田赋收归中央。于是，表现在省县行政经费上，是省极庞大而县极贫乏。
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表12-24 省县行政经费比较
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比较省县两级官僚组织规模，亦呈现出极度悬殊状态。在二三十年代，一个省政府公务员人数，少则四五百，多则逾千；而一个县政府少仅十余人，多亦不过二三十人。[88]县公务员人数只相当于省公务员人数的百分之二三。1940年代推行“新县制”，县组织规模扩大一倍以上，而与此同时，省组织规模增长更快。以湖北、四川两省为例。1945年，四川省各县政府职员平均为66人，而省政府职员多达5536人；1946年，湖北省各县政府职员平均为65人，而省政府职员多达5035人。[89]县公务员人数仅及省公务员人数的百分之一二。
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在清代，县衙门的正式官吏虽然很少，但非正式的幕友、吏役总计每县多至百十人甚至几百人。据清同治年间河南《内乡通考》记载，内乡县设知县、典史、教谕、巡检各一员，其他杂役如门子、禁卒、轿夫、民壮共109人，外加医学、阴阳学等杂职官，以及六房书吏、师爷等编外人员，总计内乡县衙内的实际“工作人员”有140余人。[90]与河南内乡相比，四川巴县县衙吏役人数更为惊人。光绪二十七年（1901），巴县县衙各房书役229名，粮捕两班散役649名，两者共计878名。清廷下令裁汰书吏，前者留100名，后者留400名，“其余概行裁革”。[91]清代县衙吏役之多于此可见一斑。南京政府成立后，县衙吏役虽未完全裁革，但人数大减，县组织规模亦随之缩小。在1930年代，县政府人员编制一般为：县长1人，秘书1人，科长2～4人，科员6～10人，此外设有督学、技士各1～2人，事务员、书记若干人。这些都是县政府的正式公务员。除此之外，每县设有政务警察、勤杂人员，人数多寡不等。1940年代，县府编制扩充，少者设三四科，多则设七八科。尽管如此，若以这个时期县政事务的庞杂和繁重来衡量，县政府组织并不十分充实。
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清人云：“万事胚胎，皆由州县”，是说州县在清代政权体制中作为基层政权，是一切政事的开始。国民政府时期，县以下虽设有区、乡、保、甲，而县乃“国之雏形”的格局仍无改变。相反，县介于国、省和乡、保之间，国事、省事、县事、乡事、保事，均总汇于县府。县府之事又丛集于县长一身。“治事之官多，则国治；治官之官多，则国乱”。国民政府时期，所患正是治官之官太多，治事之官太少，如同宝塔倒置。上层机构的过于庞大与下层机构的过于空虚、简陋，形成鲜明的对比。
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由于上层“治官之官”太多，下层“治事之官”所感受的压力太大。一位曾经做过7年县长而升任为专员的人，在谈到他7年从政的感想时写道：“七年中最使人感到痛苦的，就是上司太多，往往以十分之八的力量应付人事”。[92]作为低级行政官吏的县长，接受上级机关的指挥和监督，本是其职责和义务。考诸县以上行政层级，清代地方区划为省、道、府、县4级（有人认为道不能目为正式政区，故又有省、府、县3级之说），民国建立后，改为省、道、县3级。南京国民政府时期将道一级取消，成为省、县两级制。1930年代中期以后，在省、县之间，设置行政督察专员公署，但不是正式的一级政区。依此，清代以后中国的地方政制日趋简化。按理，县以上的层级越简化，县长的上司越少，其自主权越大，但事实不然，国民政府时期对县指挥监督的上级机关之多，远非昔比。据黄炎培《蜀南写真》所载，在四川，县政府之上的管辖指挥机关多达37个。[93]这种情形不独四川一省如此，各省只是略有差异而已。如1940年统计，湖南省直接间接指挥监督县政府的政治、军事机关有33个（如表12-25所示）。湖北省直接间接指挥监督县政府的各种上级机关也有31个。[94]有人将这个时期的县长形象地比做一个数代同堂的大家庭中的小媳妇，不仅上有公婆，而且公婆之上有太公太婆，公婆之旁有叔公叔婆。[95]
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表12-25 湖南省指挥监督县政府之政治军事机关一览（1940年）
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观表12-25，可知县政府直接的上级机关主要为省政府各厅处。按理，省政府是一个整体，何以将省政府各厅处分别列为监督指挥县政府的独立机关？要弄清这个问题，必须明了国民政府时期省行政制度的特征。
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众所周知，我国历代高级地方政府一直采取长官独任制，而国民政府时期实行的省政府组织形式却为委员合议制。依据1931年公布的《修正省政府组织法》，省政府设委员7～11人，同为简任职。省政府主席和各厅厅长均由国民政府从省政府委员中任命。从法律上而言，省主席与各厅厅长地位并无轩轾。在这种情况下，各厅另立门户，与省主席分庭抗礼。省主席每每难于指挥监督。对省主席而言，真正属于自己的“领地”的，只有省政府秘书处。[96]这样，一个省政府被分割成多个独立性的单位，而不是一个完整的有机体。“各厅处并肩而立，各成系统，各固范围，各私财用，凡属甲厅主管之事件，率不喜乙厅过问，而事涉两厅以上者，又往往迁延不决，权则互争，过则互诿”。[97]各厅不仅对内自决自行，对外亦自操发号施令之权。各厅之间复各行其是。往往同一事件，各厅主张不一，办法互异。流弊所及，县政府深感政出多门，无所适从。[98]
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省政府各厅处又因各有其主管政务，无不希望其主管政务向下推行，于是各订有限期完成的“要政”下达于县。例如，在战前的某一时期内，一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路，民政厅要求切实办理积谷，财政厅要求清追田赋，教育厅要求举办社会教育，保安司令部要求训练壮丁，专员公署要求编组保卫团等命令。总之各上级机关在同一时期内，各种限以时日而且又不易举办的事件，会接二连三地饬县遵办，是极寻常的事。而县政府论人力，总共不过二三十人；论财力，每月行政经费千余元，仅够职员薪给，“其经费的有限，人才的有限，要想‘百废俱兴’，无异令‘挟泰山而超北海’，真有‘非不为也，势不能也’之慨！”。[99]曾任豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长的杨永泰曾说：“县政府最感痛苦的事情，就是上级机关太多。同是一件互有关连的事，这个厅令叫这样办，那个厅令又叫那样办……弄得无所适从”。[100]甚至在甲机关认为有过应予惩戒，在乙机关反认为有功应行奖励的事情，也不少见。县长深感“数姑之间难为嫂”，只好各方面都敷衍塞责完事。[101]
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前面谈到，有人将国民党时期的中央─省─县三者之间的关系比喻为橄榄形。也就是说，省介于中央和县之间，得到畸形的发展。省权过于膨胀，其结果，对上难免分庭抗礼，对下则唯恐控制不严。在帝政时代，“天高皇帝远”，县官在一县之内发号施令，尚有许多便宜行事之权。到南京国民政府时期，县长在省政府各厅处的严密统制下，几乎毫无伸展手脚的余地。这个时期所有的地方兴革，均由省方发动，县完全处于被动地位，鲜能自己负起责任，自动计划县政改革或建设事宜。县政府于行使职权之先，必须呈省鉴核，而很少有自由裁量之权[102]。
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按规定，县可自行制订单行法规，而事实上各县的单行法规很少，大多由省政府制定，令县遵行。[103]县长受各种法令限制，不但对施政方略无最后决定之权，即处置例常及意外公事，亦常为法令束缚。正如一位县长所申诉的，“事件之急，刻不容缓，不加处置，贻误堪虞；处置之，倘无法令依据，日后即无法交待”。[104]在省政府的严密控制下，县长如同一个小媳妇，“事无巨细，都得请命而行，毫不容有权衡审计自由伸缩的余地”，[105]其结果，不仅减削了县长自动奋进的锐气与积极振刷的朝气，而且使县政完全陷入消极因应的境地。省对于县自行创办的事业，“不曰无例可援，即曰无案可稽，径自批驳，省对于县的拘束太大”，[106]即使想干一番事业的县长也被拘束得无所作为了。“有责无权”是这个时期县长的典型写照。有一位县长不禁慨乎言之道：“县长其人者，上面期之若圣人，驱之若牛马，防之若盗贼之人也”。[107]这虽为牢骚怨诉之辞，确亦为如绘如画之语，生动地刻画出了这个时期基层地方官的群体角色。
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综核名实，赏罚严明，本是人事管理的基本原则。民国时期吏治腐败，论者有谓缺乏公正严明的奖惩制度乃要因之一。蒋介石曾在一次军事会议上指出：“现在一般部队长为了讨好部下，大多数都是有赏无罚。行赏的时候，上级官长又恐部下争功，对他不满，因此采取均分主义……至于部下犯了过失，则不但自己不敢加以处分，就是上级知道了，要执行处分，部队长亦必千方百计为之庇护”[108]。