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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 第十三章 区乡保甲：县衙与村庄之间的政治
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人们普遍地认识到，在国民党执掌中国政权的22年间，它能毫不含糊地控制的只是很有限的几个省，主要是长江流域数省，其他省区不过名义上奉国民党“正朔”而已。有人统计，1929年3月，国民党政权仅控制了8%的国土和20%的人口。经过几年的南征北伐，到抗战前夕，控制地区扩大到25%，控制人口扩大到66%。[1]这里想进一步探讨的是，在那些已被公认是国民党政权能够有效行使统治职能的省区，其对该地区的垂直渗透和纵向扩张已达到何种程度？这种渗透和扩张对乡村社会和国家政权自身各自产生了什么样的影响？
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论者咸谓帝制时代中国官僚机构末梢是县级衙门。县官是封建官僚系统中最低一级的“朝廷命官”。但这并不意味着县以下基层社会完全处于“天高皇帝远”的权力真空状态。一方面，基层社会本身在地缘、血缘的基础上不可避免地衍生出一些权力，另一方面，历代统治者亦竭力将其触角延伸到社会底层，建立各种非正式的基层政治组织。这些非正式的基层政治组织在各个朝代名称不同，层级有异，其组织功能“或重于教，或重于刑，或重于兵役，或重于捕盗，或重于户口，或重于课赋，或重于诘奸，或重于劝农，综其目的之所归宿，要皆在于谋安定社会之一端”。[2]由于这些基层组织的负责人不是正式的官员，也不享受官员的待遇，所以只能称为准政权组织或附属政权组织。也由于这些基层组织不是正式的政权机构，在历代推行过程中，其实际的运转与兴衰情形非常复杂。以清代为例，清初推行的是治安用的保甲制和征赋用的里甲制，雍乾以后，保甲逐渐取代里甲而集赋税征收、社会治安与人口编查等职能于一体。[3]到20世纪初，清政府推行“新政”，延续数百年的保甲制度被废除。保甲制度废除后，清末民初的县以下乡级基层组织处于复杂多变和纷乱无序状态。这种状态一直延续到国民党政权建立以后。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 一 假托自治
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在国民党执政的22年间，县以下的基层政权组织，依其演变轨迹，大体上可分为三个阶段：第一阶段：假托自治（1927～1934）；第二阶段：重建保甲（1934～1939）；第三阶段：“新县制”（1939～1949）。
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1928年9月，南京国民政府第一次公布《县组织法》，规定县以下的组织依次为区→村（里）→闾→邻四级。1929年6月，国民政府又公布了一个《重订县组织法》，将村里改为乡镇，县以下仍分为四级：区→乡（镇）→闾→邻。具体规定为五户为邻，五邻为闾，百户以上的村庄为乡，百户以上的街市为镇，乡镇户数最高不得超过1000。10～50个乡镇组成一区，每县划分为5～10个区。
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但以上只是中央政府的法定形式，各省实际执行的情况则纷歧不一。以浙江为例，1928～1934年间，区以下先是街村制，后改村里制，复改乡村制，再变为乡镇制。在江苏，其情形亦复杂多变。如1929年9月，江苏一度仿山西举办村制，县以下依次为区—村—闾—乡。[4]在湖南，则一省之内，县与县之间亦互不相同。1930年，该省75县至少有31种不同名目的基层组织。县以下少则1级，多者5级。
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表13-1 湖南省县以下行政组织一览（1930年）
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根据国民政府颁布的有关法规，这个时期的县以下组织为自治式的组织。区设区公所，为区自治的执行机关；设区长一人，管理区自治事务；区长由区民大会选任，任期一年；区公所为自治法人，在不抵触中央和省县法令范围内可制定公约。区级自治组织还包括区监察委员会、区调解委员会和区民大会等。地方自治，本为孙中山所极力倡导。南京国民政府建立后，继续高举自治大旗，先后制定了各类自治法规。据1932年蒋介石称，现行自治法规达40种以上，条文共597条，各省颁行的自治单行规程和实施细则尚不在内。[5]按照国民党中央所制定的实施自治的具体计划，在1934年底以前应完成县自治。但事实上，这个时期的地方自治与晚清地方自治如出一辙，徒托自治之名而已。区民大会、乡镇民大会以及闾邻居民会议没有一地真正举行过，区及乡镇的监察委员会也有名无实。即使在国民党能控制的长江中下游数省，县以下组织也“徒具形式，毫无内容”，[6]名称紊乱不一，人选更是杂滥。区以下的乡镇闾邻组织松懈，有名无实。
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因此，这个时期国民党政权的垂直渗透尚停留在县衙一级。“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”。[7]一县之大，“仅恃一端拱县城之县长”治理，县长政令甚至难出县衙门。1933年，行政院农村复兴委员会派调查人员到浙江、江苏等农村调查，在浙江东阳县，调查人员向县府询问该县经济社会情形，而县长以“县府中人素不下乡，故情形并不熟悉”相答。[8]因县长及其佐治人员来自外地，语言不通，平时足不出县衙。这种情形在当时并非特例。在江苏常熟，区长大都居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转。[9]当时江苏、浙江两省在基层政权建设方面尚属“首善之区”，湖南、湖北、江西、安徽等省之县以下组织更加空虚。这个时期，共产党的红色政权之所以能够存在和发展，国民党基层政权的空虚也是一个重要前提条件。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 二 重建保甲
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第二个阶段，县以下基层组织做了两大调整：一是将自治名义下的区公所改设为正式的官僚行政机构；二是将松散无实的闾邻体制废止，改行保甲制度。其目的都是要强化和扩大对县以下基层乡村社会的统治能力，意欲改变以往基层组织的“软化”状态。
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保甲制度作为基层农村政治组织，在中国有着漫长的历史，其雏形可追溯到北宋以前，明清两代进一步完备。清末民初一度废止。保甲制度在1930年代的重建，肇始于1932年，初行于鄂豫皖赣等“剿匪”省份，1934年通令在全国推行。故保甲制度的复兴，是1930年代国共军事对峙的产物。蒋介石深感自己的对手共产党远非一般军阀可比，收买、分化或拜把结盟等用来对付军阀的一套，不能用来对付共产党。由于共产党以农村为依托，蒋介石的军事优势亦不能有效地发挥。正是在这种情况下，蒋介石返而求诸封建时代推行已久的保甲制度，意欲利用严密的“军事部勒”的方式控制广大农村社会，使共产党在农村无立足之地，从而一举而歼灭之。
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在重建保甲制度的同时，南京国民政府还对地方政制进行了两项改革：一是在省与县之间建立行政督察专员制度；二是在县以下设立区署，将正式官僚行政机构下沉一个层级，规定区署为国家官治机关，而非地方自治机关；区长为国家正式公务员，并须回避本籍。区长任期三年，薪俸支委任七级至委任四级。[10]这是中国几千年来首次在县以下建立正式的行政层级。
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和保甲制度一样，分区设署和行政督察专员制度均是先行之于“剿匪”省区，而后逐渐推向全国的。在1927～1949年间，国民党政府的许多政治举措都是与共产党战略互动的产物。
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对于保甲制度的法理形态，以往政治制度史论著多有介绍，兹不赘述。这里更多地关注这一制度的实际运作情形。
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如同国民党政府时期的其他诸多现象一样，保甲制度的法理形态与事实结构之间亦存在较大差距。首先，从保甲的组织系统来看，按其相关法令条例规定，应为县→区→保→甲→户。十户为甲，十甲为保，甲设甲长，保设保长。五保以上的大乡镇设保长联合办公处（简称“联保”），设联保主任一人。联保办公处是保与保之间的联络机关，而非保之上级机关，联保主任亦无指挥保长之权。但事实上，联保逐渐成为保的上级机关，其组织系统实际变为县→区→联保→保→甲→户。
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不仅如此，各省在实际推行过程中，其县以下的组织名称和层级数亦纷繁互异，有的一省一制，有的一省多制。在长江流域各省，县之下，保甲之上，有的设区、乡镇或区、联保，有的只设区，区之下为保甲，也有的不设区，县以下为乡镇。在1939年推行“新县制”以前，即使在南京国民政府直辖下的长江流域各省，也未能建立一个完整统一的乡村基层政权组织。至于长江流域以外各省，其基层政制之纷歧则更明显。如河北省各县多为县→乡镇→闾→邻制，山东为县→乡镇→村制，山西为县→区→村里→闾→邻制，广西为县→区→乡镇→村街→甲制。[11]由于这些省区只是名义上奉国民党“正朔”，县以下基层政权组织自成一体，保甲制度在这些省区并未真正推行。
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表13-2 长江流域数省县以下组织系统表（1934～1939年）
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