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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000759]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 一 假托自治
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在国民党执政的22年间，县以下的基层政权组织，依其演变轨迹，大体上可分为三个阶段：第一阶段：假托自治（1927～1934）；第二阶段：重建保甲（1934～1939）；第三阶段：“新县制”（1939～1949）。
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1928年9月，南京国民政府第一次公布《县组织法》，规定县以下的组织依次为区→村（里）→闾→邻四级。1929年6月，国民政府又公布了一个《重订县组织法》，将村里改为乡镇，县以下仍分为四级：区→乡（镇）→闾→邻。具体规定为五户为邻，五邻为闾，百户以上的村庄为乡，百户以上的街市为镇，乡镇户数最高不得超过1000。10～50个乡镇组成一区，每县划分为5～10个区。
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但以上只是中央政府的法定形式，各省实际执行的情况则纷歧不一。以浙江为例，1928～1934年间，区以下先是街村制，后改村里制，复改乡村制，再变为乡镇制。在江苏，其情形亦复杂多变。如1929年9月，江苏一度仿山西举办村制，县以下依次为区—村—闾—乡。[4]在湖南，则一省之内，县与县之间亦互不相同。1930年，该省75县至少有31种不同名目的基层组织。县以下少则1级，多者5级。
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表13-1 湖南省县以下行政组织一览（1930年）
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根据国民政府颁布的有关法规，这个时期的县以下组织为自治式的组织。区设区公所，为区自治的执行机关；设区长一人，管理区自治事务；区长由区民大会选任，任期一年；区公所为自治法人，在不抵触中央和省县法令范围内可制定公约。区级自治组织还包括区监察委员会、区调解委员会和区民大会等。地方自治，本为孙中山所极力倡导。南京国民政府建立后，继续高举自治大旗，先后制定了各类自治法规。据1932年蒋介石称，现行自治法规达40种以上，条文共597条，各省颁行的自治单行规程和实施细则尚不在内。[5]按照国民党中央所制定的实施自治的具体计划，在1934年底以前应完成县自治。但事实上，这个时期的地方自治与晚清地方自治如出一辙，徒托自治之名而已。区民大会、乡镇民大会以及闾邻居民会议没有一地真正举行过，区及乡镇的监察委员会也有名无实。即使在国民党能控制的长江中下游数省，县以下组织也“徒具形式，毫无内容”，[6]名称紊乱不一，人选更是杂滥。区以下的乡镇闾邻组织松懈，有名无实。
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因此，这个时期国民党政权的垂直渗透尚停留在县衙一级。“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”。[7]一县之大，“仅恃一端拱县城之县长”治理，县长政令甚至难出县衙门。1933年，行政院农村复兴委员会派调查人员到浙江、江苏等农村调查，在浙江东阳县，调查人员向县府询问该县经济社会情形，而县长以“县府中人素不下乡，故情形并不熟悉”相答。[8]因县长及其佐治人员来自外地，语言不通，平时足不出县衙。这种情形在当时并非特例。在江苏常熟，区长大都居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转。[9]当时江苏、浙江两省在基层政权建设方面尚属“首善之区”，湖南、湖北、江西、安徽等省之县以下组织更加空虚。这个时期，共产党的红色政权之所以能够存在和发展，国民党基层政权的空虚也是一个重要前提条件。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 二 重建保甲
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第二个阶段，县以下基层组织做了两大调整：一是将自治名义下的区公所改设为正式的官僚行政机构；二是将松散无实的闾邻体制废止，改行保甲制度。其目的都是要强化和扩大对县以下基层乡村社会的统治能力，意欲改变以往基层组织的“软化”状态。
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保甲制度作为基层农村政治组织，在中国有着漫长的历史，其雏形可追溯到北宋以前，明清两代进一步完备。清末民初一度废止。保甲制度在1930年代的重建，肇始于1932年，初行于鄂豫皖赣等“剿匪”省份，1934年通令在全国推行。故保甲制度的复兴，是1930年代国共军事对峙的产物。蒋介石深感自己的对手共产党远非一般军阀可比，收买、分化或拜把结盟等用来对付军阀的一套，不能用来对付共产党。由于共产党以农村为依托，蒋介石的军事优势亦不能有效地发挥。正是在这种情况下，蒋介石返而求诸封建时代推行已久的保甲制度，意欲利用严密的“军事部勒”的方式控制广大农村社会，使共产党在农村无立足之地，从而一举而歼灭之。
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在重建保甲制度的同时，南京国民政府还对地方政制进行了两项改革：一是在省与县之间建立行政督察专员制度；二是在县以下设立区署，将正式官僚行政机构下沉一个层级，规定区署为国家官治机关，而非地方自治机关；区长为国家正式公务员，并须回避本籍。区长任期三年，薪俸支委任七级至委任四级。[10]这是中国几千年来首次在县以下建立正式的行政层级。
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和保甲制度一样，分区设署和行政督察专员制度均是先行之于“剿匪”省区，而后逐渐推向全国的。在1927～1949年间，国民党政府的许多政治举措都是与共产党战略互动的产物。
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对于保甲制度的法理形态，以往政治制度史论著多有介绍，兹不赘述。这里更多地关注这一制度的实际运作情形。
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如同国民党政府时期的其他诸多现象一样，保甲制度的法理形态与事实结构之间亦存在较大差距。首先，从保甲的组织系统来看，按其相关法令条例规定，应为县→区→保→甲→户。十户为甲，十甲为保，甲设甲长，保设保长。五保以上的大乡镇设保长联合办公处（简称“联保”），设联保主任一人。联保办公处是保与保之间的联络机关，而非保之上级机关，联保主任亦无指挥保长之权。但事实上，联保逐渐成为保的上级机关，其组织系统实际变为县→区→联保→保→甲→户。
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不仅如此，各省在实际推行过程中，其县以下的组织名称和层级数亦纷繁互异，有的一省一制，有的一省多制。在长江流域各省，县之下，保甲之上，有的设区、乡镇或区、联保，有的只设区，区之下为保甲，也有的不设区，县以下为乡镇。在1939年推行“新县制”以前，即使在南京国民政府直辖下的长江流域各省，也未能建立一个完整统一的乡村基层政权组织。至于长江流域以外各省，其基层政制之纷歧则更明显。如河北省各县多为县→乡镇→闾→邻制，山东为县→乡镇→村制，山西为县→区→村里→闾→邻制，广西为县→区→乡镇→村街→甲制。[11]由于这些省区只是名义上奉国民党“正朔”，县以下基层政权组织自成一体，保甲制度在这些省区并未真正推行。
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表13-2 长江流域数省县以下组织系统表（1934～1939年）
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即使在已经呈报建立了保甲制度的长江流域各省，其实施的真实性亦颇值得怀疑。湖北省是举办保甲最早的省区之一，而湖北省内又号称以谷城县的保甲办得最快、最好，曾受到过湖北省政府的嘉奖。而事实却是这么回事：谷城县长刚刚奉委尚未赴任时，就接到要赶办保甲的命令，他就让随行秘书在武昌一家旅馆里编造保甲册子，编好后直接呈报省政府。[12]据说谷城县长的做法在当时并非特例。湖北其他各县与谷城县的区别，仅在于谷城县长是直接在省城旅馆里编造，而其他各县是在县衙里编造，后者因公文往返费时，不如谷城县长之迅捷。据湖北省县政研究会于1937年1月编写的《改进湖北政治意见》一文称：
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湖北办保甲多年，人力财力不知耗费至若干万，结果多数县份，不免落于空疏虚伪，有的是以虚文应付上峰，以邀奖励；有的是以虚文责成属下，以造成绩……湖北对于连坐法，从来亦没有行过一次，而保甲长每月每日，闭门造车应付此项手续，则未尝停息，结果仅有堆积如山之纸片，与事实不生影响。[13]
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湖北如此，其他各省亦大同小异。据称在湖南，办理保甲近三载时，各县保甲成绩殊少表现，干部不健全，精神殊形散漫。[14]在安徽，1936年保甲抽查结果显示，“率多仅具形式，未收实效”，保甲规约、联保连坐等均未举办。[15]在江苏，首都南京市郊的燕子矶区直到1937年时，“不过仅仅有一个大体而已，即以门牌一项而论，尚有少数未能如法整理完善，其内容更不易谈”。[16]在广东，直到1939年，“保甲两级仅有其名，既无确实之户口数字，亦无实际负责之人，他如连坐切结、保甲规约、户口门牌异动登记更无论矣”。[17]故此，当时保甲专家闻钧天总结说：“各省奉行保甲，成绩卓著者少，成绩不良者多；条拟虚文者多，循实遵行者少”。[18]
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蒋介石放弃孙中山所倡导的地方自治招牌，恢复中国传统的保甲制度，其目的在“严密民众组织，完成剿匪清乡工作”。保甲制度的最大特色，在其“以兵法部伍其民”的强制性和严密性。这也正是蒋介石垂青保甲制度的要因。保甲制度在中国经过数千年的递嬗，其形式和内容各代不尽相同，但其军事部勒的组织“精义”始终未变：以保统甲，以甲统户，以户统人，层层节制，联保连坐，彼此负连带责任。这一“精义”完全被国民党政府的保甲法规所吸收。但是，在实际推行过程中，保甲制度的形式和内容都发生了不同程度的蜕变。